前段时间一直在针对“三权分置”这个政策,进行从里到外的解剖,其中不但让土地投资商松了一口气,也是在极大程度上把土地的价值往上又抬了一个阶层。那么,今天小编有一个简单的小问题想要询问一下:如果让土地经营权代替抵押权是否适合?

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中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称“意见”)。所谓农村土地“三权分置”,是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权二权分离的基础上,将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权,从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。在下文中,笔者对“三权分置”的效应作一番简要分析。

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2016年农村土地改革完善流转土地所有权承包权经营权三权分置的办法,当前农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系,因此要深化以所有权、承包权、经营权“三权分置”为重点的农村土地制度改革。目前需要加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作,尤其是先要在法律上给农村土地经营权定性。

作者:郑忠良

承包地“三权分置”——

  为了更深层次的了解三权分置的原理和过程,下面进行分阶段的说明,并在最后解答上面问题的答案。

农地“三权分置”的内涵及其正效应

继家庭联产承包责任制后,我国农村改革再度迎来重大制度创新。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》30日由新华社受权发布。意见指出,现阶段深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。

2016年,国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,这一意见的出台在现阶段具有非常重要的意义,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。党的十九大报告提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。今年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调,完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。

赋能活权润乡野

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根据“意见”,农村土地三权的内涵和权能如下:

专家表示,农村土地经营权的独立运行,可以更大范围地优化配置,提升土地利用效率,提升务农劳动力的劳动生产率。但目前需要加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作,尤其是先要在法律上给农村土地经营权定性。

巩固和完善农村基本经营制度,是实现乡村振兴的重要基础。深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,对于我国土地产权制度具有重要意义。

本报记者杨久栋买天燕晶唐旭郭芸芸

》》农业政策法规

土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。

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完善承包地“三权分置”制度有利于落实农村集体的土地所有权,推动土地资源的规范使用。根据我国相关法律规定,农村土地的所有权归农村集体所有。“三权分置”政策强调要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位,通过农村集体土地所有权的有效实施,能够约束不合理的征地行为,保护农户的利益,同时能够确保农村土地的承包者与所有者合理利用土地资源,避免农地非农用行为,从而保护国家整体耕地不受侵害。

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365bet亚洲官方投注三权分置,赋能活权润乡野。  土地苏醒

土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租、入股或其他方式流转承包土地并获得收益,有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。

突破 承包权和经营权将分置并行

完善承包地“三权分置”制度有利于保障承包农户的土地承包权,促进土地资源的优化配置。农村土地产权主要包括所有权和用益物权两个方面,作为土地所用权主体的农村集体经济组织,其概念自20世纪80年代土地制度改革之后便逐渐被弱化,现有的《土地管理法》等法律法规对其只给出一个笼统概念,均没有对其进行详细的阐述。因此,产权关系的模糊容易导致对农民承包权的侵害,这也是在土地流转前期农民积极性不高的原因之一。“三权分置”政策的颁布,稳定了农民的土地承包权,能够提高农民进行土地流转的积极性,从而为农业的适度规模化经营打下了良好的基础,对于土地利用率、农业劳动生产率的提高具有重要的意义。

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  2016年深秋,中国20亿亩农村耕地上的农民都完成了秋收。这时候,北京中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,鼓励农村土地三权分置。

土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。

农业部部长韩长赋此前介绍,十一届三中全会以后,我国实行农户承包经营,土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。而随着工业化、城镇化快速发展,目前大量劳动力离开农村,农民出现了分化,承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。

完善承包地“三权分置”制度有利于保护经营主体的土地经营权,提高其从事农业活动的积极性。在明确提出“三权分置”之前,农业经营主体的权利并没有得到完全保障。“三权分置”政策明确规定,在依法保障集体所有权和农户承包权的基础上,平等保护经营主体的合法经营权,并保障经营主体稳定的经营预期。该规定对于发展种植大户、家庭农场、农村经济合作社等多种新型经营主体具有积极的意义。首先,稳定的经营权减少了经营主体投资农业活动时的顾虑,经营主体在进行农业活动时敢于加大各项配套设施的投入,从而促进农业发展方式的升级与农业生产效率的提高;其次,经营权的可抵押性能够为经营主体发展农业引入所需资本,从而间接稳定经营主体的农业生产活动,进而促进农业生产“投入—收益—投入”的良性循环。

①浙江省杭州市临安区天目山镇月亮桥村村民喜获《土地承包权证》。

  《意见》称,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。在依法保护农民集体所有权和农户承包权的前提下,需要平等保护经营主流转合同取得的土地经营权,保障其稳定的经营预期。

上述“三权分置”,顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求,从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐,是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。

韩长赋日前在解读国务院发布的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》时,再度明确了这项改革的历史意义。他说,新时期推进农业现代化,要增强三大动力,即深化农村改革、推进科技创新、培育新型主体。而当前农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系,因此要深化以所有权、承包权、经营权“三权分置”为重点的农村土地制度改革。

“三权分置”制度的稳步推进,无疑将促进农业经济效率的提高。未来继续推进完善承包地“三权分置”制度,必须对现实操作中出现的一些亟待解决的问题做出回答和应对,要在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。

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  三权分置中的规定保持了集体的所有权和农民的承包权不变,唯有分离出经营权,使经营权可以流转到市场,实际上是将土地的部分资产属性让渡给经营权。原本政府默认或鼓励资本进入农地的流转,但是一直未明文表决,自从两办的《意见》出台后,给承包土地的民营公司吃了一颗定心丸。

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农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇也认为,“三权分置”创新了农地产权制度,丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式,揭示了我国农村双层经营体制的深刻内涵,是中国特色“三农”理论的重大创新。“经营权在更大范围的优化配置,相对集中土地使用,不仅仅使土地利用效率得到提升,更能明显提升务农劳动力的劳动生产率,从而提高农业效率和竞争力,既解决了原承包农户的财产权益保护问题,又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。”他表示。

一是进一步明晰农村集体所有权的概念。虽然我国法律对集体经济组织的权利进行了描述,我国《物权法》《土地管理法》等法律法规规定由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权,但并没有明确集体经济组织的主体概念,如集体经济组织的组织形式、市场地位等。农村集体所有权主体概念的模糊,使大部分地方将村民委员会等同于农村集体经济组织。同时,集体经济组织没有一个明确的市场地位,也不利于其从事正常的市场经济活动。为此,必须进一步明晰农村集体所有权的概念,规定其具体的组织形式、规范章程、合法的法人主体地位等,使农村集体所有权的概念更为具体化。

②四川省崇州市杨柳土地合作社获成都农商银行授信。

  《意见》将农村土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,是我国农地制度的重大创新和突破,体现了在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,给予农民对土地承包的拥有、使用权、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

农地“三权分置”面临的挑战及应对

张红宇认为,“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置,自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少,而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育,随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力,这是构建现代农业经营体系的基础和方向。

二是要协调承包农户与经营主体间的利益。我国《农村土地承包法》规定,农民对承包土地享有的土地承包权包括占有权、处分权等用益物权,但是对于承包权与经营权分离后各自的权能划分,相关的法律法规还没有形成统一的认识,其中,分离后的经营权是作为物权还是债权尚存在争议。笔者认为,在实践操作中要切实维护承包农户与经营主体间的利益平衡,主要体现在承包权与经营权分离后各自的权能划分方面。权能划分的模糊化会影响农业生产的经济效率,因此,承包权与经营权权能的划分一方面要考虑土地对于承包农户的收益和社会保障功能,另一方面也要考虑土地为经营主体带来的收益及农业生产方式的优化功能。要将两个方面综合考虑,充分协调承包者与经营者之间的利益关系。

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  不过,民营资本进入农地流转市场的合法通行证,不可能是一个文件就能解决的,需要随着各地农地流转的实践推进,逐步推出相应的配套政策。另外,需要注意的一点是,资本是否进入农地流转市场,取决于其获利的前景与风险的考量。重要的是,土地作为一种重要生产要素,需要有健全的要素市场,否则市场经济就只能是一句空话。《意见》有利于降低农地流转的交易费用,有利于稳定农地承包者和经营者的预期。不过其实施效果,有赖于各种配套措施的跟进以及其他相关制度如社会保障制度、户籍制度等的改革。

但是,将分离后的承包权认定为成员权,非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地,而农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意;流转其土地经营权的,须向农民集体书面备案,经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,也须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案,这些规定又会在很大程度上限制农村土地的流转及农民土地财产权益的实现,从而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

完善 相关法律修订工作将提速

三是必须进一步规范农村土地流转过程以保障农村土地用途的规范性与科学性。农村土地在流转过程中,工商资本的过多进入会造成粮食种植面积缩减、农地非农用等一系列风险。资本的逐利性以及粮食作物的低成本利润率会导致资本进入土地市场之后,将耕地用于非粮食作物的种植或者农地非农用,从而降低我国农业的自给自足程度,损害农民的利益。为此,必须保障农村土地用途的规范性与科学性。在放活农村土地经营权后,国家应当制定相应的法律法规,限制农村土地用途以保证农地农用,同时,农业相关部门应当制定科学的农村土地种植标准,避免出现非科学化大规模种植的情况。最后,农业的多种形式经营应当建立在家庭联产承包责任制的基础上,以保证农业的可持续发展与现代化进程。

③四川省眉山市彭山区农民喜获《农村土地经营权证》。资料图

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我国土地实行的是国有和集体所有两种公有制,土地所有权不许买卖,所谓土地流转或土地市场的交易(包括出租、入股、转让、出让、抵押、担保),都只限于土地使用权。既然城市的国有土地都允许外商和外国人直接租用,为什么农村集体土地的承包只限于本集体经济组织的内部成员呢?更何况,在依法自愿公平竞争的市场上,这种转让是有偿有期的,既不会改变土地公有的性质,又能使交易各方共赢多赢,实现帕累托改进,何乐而不为呢?

完善这种重大理论创新,意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。

(作者:郑忠良,系中国农业大学经济管理学院副教授)

大事记

》》农业政策法规

“意见”指出,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能,完善“三权分置”法律法规,总结形成可推广、可复制的做法和经验,在此基础上完善法律制度,加快农村土地承包法等相关法律的修订完善工作,研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

意见指出,要扎实做好农村土地确权登记颁证工作,确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系。建立健全土地流转规范管理制度,完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,确保土地经营权规范有序流转。构建新型经营主体政策扶持体系,加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

责任编辑:朱瑞

2013年11月,十八届三中全会提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

  资本规则

而我国现行《农村土地承包法》相关条款,并没有排除集体经济组织以外的成员依法直接获得农村集体土地的承包经营权,也没有禁止农村集体经济组织成员将承包经营权流转给集体经济组织之外的成员。《物权法》相关条款也明确规定,土地承包经营权属于它所保护的用益物权,而用益物权人有权对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利,并规定农村集体有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。

“经营权在现在的法律设置里,和承包权是合一的。经营权是承包经营权派生出来的,不是一个独立的权利。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。”中国人民大学经济学院教授刘守英表示,理清三权之间的关系,是理顺法律时要注意的重要问题。

2014年,中央一号文件提出,要深化农村土地制度改革,稳定承包权,放活经营权。

  实际上,盘活土地的资本早已潜入田间地头,并结出果实。目前来看,资本在农地市场的出现形式主要有三种:民营农业公司、地方政府成立的信托公司、中信信托等大资本信托公司。民营公司以工商企业的身份,直接从村集体或合作社集体流转土地,进行蔬菜大棚、畜牧养殖等规模经营;第二种形式是政府部门将农地经营权集中起来,由政府成立的信托公司托管;其次,农地市场还涌入中信信托、北京信托等大型信托公司和地方政府合作,带来更大范围的、更多的资金源。

应该说,上述法律条款都是坚守土改“三条底线”的,即“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”。根据“意见”的要求和中共十八届三中全会全面深化改革的精神,农地“三权分置”的实施以及由此引发的系列改革,无疑应该在现行《农村土地承包法》和《物权法》已经赋予农民承包经营权各项权能的基础上,进一步向前推进,赋予农民承包经营权更加完整的用益物权能,促进农地产权在更大范围内和更大程度上流转,加速构建城乡统一、竞争有序的土地市场,从而让市场在土地资源配置中真正起到决定性作用,并通过改革试点进一步完善相关法律,而不该从这些原有合理的法律规定中倒退。
=====第一农经网讯(www.1nongjing.com)11月21日讯=====

全国人大农业与农村工作委员会副主任委员刘振伟表示,现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改,这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。

2014年9月,中央全面深化改革领导小组第五次会议强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。

  毋庸置疑的是,民营企业在规模化的土地上从事农业生产时,资本的优势会带来科技和机械,这两者大大增加了收益率。很多流转出土地的农民会到公司中打工,继续在农地上耕作,能获取工资收益。效益好的公司,还会将这些农民算作公司的股东,年底按照经营情况进行分红处理。

他也认为,“三权分置”关键是土地经营权定性。“该如何给土地经营权定性,现在众说纷纭,有人认为是债权,有人认为是物权。债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的,没有租赁合同,没有契约关系就没有这个债权关系。还有一些权威专家说根据承包期限长短来判断是物权还是债权,流转期限短就是债权,流转期限长就是物权。另外,国际上现在对债权物权化管理也是一个趋势。”刘振伟说。

2015年10月,党的十八届五中全会明确提出,完善土地所有权承包权经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转。

  而且,资本具有的原始野蛮性更加需要进行约束。叶剑平说,种田大户和农业企业都应该是属于民间资本,公司经营有其自身的缺点,政策规定试图增加农民的收入,提高土地的生产效率、配置效率。但在具体操作时,极大可能会存在因为过度使用化肥等产生“掠夺式生产”的现象,导致可能需要更细致的制度来约束,保护地力不能降低。国外的经验是,承包时做一个评估,回收时再做一个评估,如果地力下降,经营者会承担土壤修复的责任。目前我国没有相关的制度约束,这点值得担忧。所以说,如何规模经营后,农业企业怎样保持地力不降低,甚至保证地力有所提高是关键的一环。

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2016年4月,习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村强调,完善农村基本经营制度,要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。

  另外,企业拿着经营权去贷款时,会面临银行规避风险的选择。如果企业经营不善,无法按时还款,这时银行会面临两难境地。叶剑平解释说,经营公司贷款的目的是拿着土地经营权去抵押,但是经营权是承包权派生出来的,所以承包权是属于农民的,而企业只有经营权而已,况且经营权的实际只是租赁权,是一种债权关系。抵押贷款实际上要把租赁权变成财产权,但是只有物权才能进行抵押,目前的土地经营权抵押非常艰难的。就算是政府允许,实际操作中银行应该会认可,但从法律意义上来讲,土地经营权作为抵押权是有点不妥的,而且还存在很大的瑕疵。

展望 将研究经营权抵押承包权退出办法

2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

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意见还提出,要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”,还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。

2017年10月,党的十九大提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。

》》农业政策法规

据了解,上述几项改革试点,目前已在各地有序展开。目前全国三分之一的土地已经流转,全国2.3亿户承包土地的农民中,6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来,目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

2018年10月,十三届全国人大常委会第六次会议分组审议了《农村土地承包法修正案》二审稿。与会人员普遍认为,此次修改对于贯彻落实党中央重大决策部署,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,落实“三权分置”制度,保持农村土地承包关系稳定并长久不变等具有重大意义。

  信托模式

专家介绍称,开展农地经营权抵押贷款试点的主要目的是盘活农村土地资产,促进农业现代化发展和农民增收致富。今年年初,中国人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,在贷款用途、抵押物认定以及风险防控方面明确了底线,例如要求抵押贷款应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途,以及要求用于抵押的承包土地没有权属争议,且不能超过农民承包土地的剩余年限等。

走进四川省眉山市彭山区农村产权流转交易服务中心,一摞摞《农村土地经营权证》《产权流转交易鉴证书》摆放整齐,信息公告屏上实时显示着土地流转信息和土地经营权抵押融资需求信息。自2016年启动试点以来,截至2018年9月,彭山区已发放农村土地经营权贷款1413笔、6.73亿元,有8家银行参与。

  资本的后两种表现形式均和信托相关,逐利的资本遇上高风险的农业会开出怎样的花朵,无疑很让人期待。

多位专家称,抵押物处置是这项改革成败的关键,而试点要同时顾及保障农民的承包权和金融机构对抵押物的合法处置权,就需要各试点地区在实践操作中进行大量的创新和探索。记者了解到,为防范金融风险及农民失地风险,重庆、吉林、湖北等多个省市设立了农村产权抵押融资风险补偿基金,由借款主体、金融机构和当地政府共同承担损失风险。

土地经营权贷款快速推进的背后,是近年来彭山区现代农业的蓬勃发展和农村改革的深入推进。尤其是针对当前农村土地经营“碎片化”的普遍难题,作为第二轮农村改革试验区的彭山区以落实土地“三权分置”为核心,以放活土地经营权为突破口,探索形成了土地流转新机制,围绕土地经营权抵押贷款创新构建农村金融体系,激发农业农村发展新动能。

  地方政府主导的信托模式产生于信托公司进入农地市场之前,实质还是行政主导的农村土地流转。刘剑雄认为,土地信托是指在坚持农民集体所有权和土地承包权不变的前提下,基于信任的基础,土地信托服务机构接受土地承包人的委托,按照土地使用权市场化的要求,通过必要的程序,将土地承包者所拥有的土地使用权在一定期限内依法、自愿、有偿地委托给其他主体,受托人可以以自己的名义经营管理土地,取得的收益要依照规定进行分配的行为。

农地承包权的政策制度接下来也面临重大调整。现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。目前,适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案,也已经排上政府的工作日程。另外,针对部分地区撂荒严重的问题,土地承包权的有偿退出也零星开始出现了试点。

彭山区围绕土地经营的创新探索和生动实践,是我国农村承包地“三权分置”稳步推进的一个缩影。农村承包地“三权分置”,即坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。进入新时代,承包地“三权分置”为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了坚实的制度基础。

  土地信托是土地改革与金融领域的结合,其中核心是放在通过信托公司来实现农村土地承包经营权的证券化。信托公司介入的农村土地信托流转,其性质是市场化主导的农村土地流转。而在信托公司介入之前的以“土地信托”表面上是农村土地流转,但是实质上是行政主导的农村土地流转。

记者日前在重庆市巴南区采访获悉,该地区正在就此进行探索,地方政府先确定前期投资业主,限定试点区域;再征求农户意见,由农户与业主协商达成退出补偿协议条款,业主出资对农户予以补偿,农户将土地权利退还给集体组织,再由村集体将其流转给业主;最后三方签订协议。据了解,目前巴南区已有一些农民自愿退出,实现直接财产性收入数百万元。
=====第一农经网讯(www.1nongjing.com)10月31日讯=====

农民与土地的关系,始终是中国农村社会变迁的历史主线。当前,农村土地制度改革是我国农村综合改革“四梁八柱”中的基础与关键所在。农地“三权分置”改革,是农村产权制度改革的最为基础与核心的内容。

  中信信托成为农地流转市场第一个吃螃蟹的信托公司。2013年中信信托与安徽省宿州市埇桥区政府达成合作,正式成立国内第一单农村土地信托计划——“中信·农村土地承包经营权集合信托计划”根据流程,农民通过与所在村村委会签订《农村土地承包经营权委托转包合同》,将土地承包经营权委托给当地村委会,村委会再与镇政府签署土地承包经营权委托管理合同,镇政府最终与埇桥区政府签署土地承包经营权委托管理合同,使得土地承包经营权最终流转到区政府手中,再通过区政府交付给中信信托。受托人为中信信托。信托财产为农村土地承包经营权。

改革是为了更好地发展。每一次农业农村重大改革,都是为了维护和实现农民根本利益,激发和释放农村发展活力,最大限度地解放农村生产力。

  叶剑平说,中信信托的流转模式实际上避免了之前集体土地不能抵押的政策风险,集体土地是集体所有,集体作为产权人,委托给中信信托,中信信托再交给服务公司去做。这种方式其实是政策约束条件下的一种流转模式的变异,中信信托和政府签署委托合同,可能考虑的是相对法律对集体土地的相关规定,和政府签协议应该会有保障。

从上世纪50年代开始实行农业合作化制度,到改革开放之初推开的家庭联产承包责任制,再到新时代探索前行的农地“三权分置”……农地改革总是在最恰当、最需要的时候,如春风化雨般遍洒甘霖,滋润着乡野田畴。

  严格来说,农村土地真正的产权属于村集体,按照规定地方政府应该是担保或监督的角色,不应该直接签约。但是这样操作是为了让金融资本进入农村土地市场,让资本和农民的土地相结合。从好的方面来说,政府为农民考虑,消除农民的担忧,可以理解;但如果地方政府以此谋利,将面临行政问责的处罚了。

农村改革的重大制度创新

  “这从侧面反映出农村的土地改革法律法规还不够完善,我觉得经营权的分离仅仅是替代还不是最好的。”叶剑平表示,按道理说,应该是所有权或承包权进入市场流转,目前的经营权流转实际上是一个替代两者的作用。背后的逻辑很简单,如果农民将承包权转让,就意味着失去土地,生活将会没有保障。但这带来的问题是,这种替代的手段实际上是限制了农民的财产权,即承包权不能变现,只能出租给其他人。而真正保护农民的利益的途经,应该是社会保障,而不是冻结他们的部分资产。

——“三权分置”是在新的历史条件下,继家庭联产承包责任制后,中央关于农村土地问题出台的又一重大政策,它涉及亿万农民的切身利益,是农村土地制度改革迈向更高层次的时代飞跃

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土地是人类赖以生存最基本的资源。英国古典经济学家威廉·配第说过:“劳动是财富之父,土地是财富之母。”土地具有保障功能、发展功能,尤其对于我国广大的亿万农民来说,土地就是他们的命根子。

》》农业政策法规

围绕土地,我国的土地制度经历了一次次的改革与实践。上世纪50年代,我国推行了农业合作化制度,将农户的耕地收归农村社区所有,建立了关于土地财产的“社区共同共有制度”,在一定时期内它促进了我国农村管理和农业生产。但随着时间的推移,这一制度的效率越来越低下,以致不能很好地解决吃饭问题。

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当历史的车轮转动到1978年,安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”,将村内土地分开承包,开创了家庭联产承包责任制的先河。次年,小岗村粮食大丰收,粮食总产量相当于前五年的总和。

  目前看文件中没有明确提到民间资本进入农村土地,土地最好不要进入农地市场。耕地涉及到13亿人口的吃饭问题,但目前来看资本是通过投机获得短期利益的资本,这样反而会搅乱三权分置的根本目标。中国未来农业的理想方式应该是家庭农场,民营资本可以以为农场提供贷款的方式参与到农村经济发展中,但如果大资本直接进入,对农村土地的长远发展是不利的。

忽如一夜春风来。小岗村的做法得到了中央的肯定,在1982年中国共产党历史上第一个关于农村工作的中央一号文件中,明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。家庭联产承包责任制从此正式登上我国农村土地经营制度的历史舞台。这一制度充分调动了亿万农民群众的生产积极性,解决了温饱问题,也使几亿农村贫困人口脱贫,为国民经济的快速发展提供了基础支撑,是我国农村改革的重大成果。

  胡定寰认为,目前我国农业的一个关键问题不是谁来种地,而是在国际市场上是否有竞争力。他推导出一个逻辑链:不管谁在种地,中国的农业应该在全球有竞争力。提高竞争力的很重要的前提条件是发挥土地的最大利用效率、劳动的最大利用效率。

可以说,自改革开放以来,中央关于农村土地制度改革的安排,始终遵守着生产关系适应生产力的客观规律,始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利。在推进改革的过程中,不断丰富和完善着中国特色的农村土地制度。

  “怎么能发挥最大效率呢?是资本雇佣劳动力,在原来的土地上耕种有效率,还会以有知识有文化的家庭农场主,利用机械化精耕细作?答案明显是后者。”胡定寰说,机械化和适度规模的家庭农场会降低生产成本,从而提高竞争力。如果从提高全球竞争力和提高土地使用效率、增加知识青年就业方面考虑问题,会比追求短期效益的资本更有利于未来农业的发展。

随着社会主义市场经济的不断发展完善,依照归属清楚、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证,向农民“确实权、颁铁证”,且第二轮土地承包到期后再延长三十年。

  刘剑雄认为,无论资本以何种形式进入,都必须解决两个问题。一是持续的利益的来源。现代化农业投入大、周期比较长、收益慢、风险高,农业经营获利难度也很大,无论何种形式的资本下乡,都需要“因地制宜”设计,任何资本下乡,要想持续经营,必须与专业的农业企业合作,因为在农用地用途管制的前提下,资本本身经营农地的能力不足以支持其可持续经营。二是风险控制问题。如果无法确保农户的基本利益,那么无论何种农村土地承包权和经营权流转计划都只不过是剥夺农民利益的工具而已。农民关心的是土地交出去后,能否按时收到收益,一些农地流转项目,涉及农户数量众多,农户如不能按期得到相应土地租金,又无其他生计来源,就很容易酿成群体性事件。

伴随工业化、城镇化的深入推进,农村劳动力大批转移进城,纷纷到二三产业就业,相当一部分农户开始将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离。

  资本涌入后,A股市场出现“土地流转”概念板块。刘剑雄说,与其说这意味着资本对农地更加感兴趣,倒不如说意味着资本对于土地用途管制政策所存在的套利空间的青睐,另外,二级市场本身需要一些“题材”来进行炒作。

农村土地改革再一次呼唤制度创新。2013年7月,习近平总书记提出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2016年4月,习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调,新形势下深化农村改革,主线还是处理好农民和土地的关系。党的十八届五中全会明确提出,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转。

  资本为什么要进入农村土地市场?刘剑雄认为,资本流动的目的是获利。获利的来源可以分为:一、因为资本和土地的结合,创造了新的财富;二、资本进入农村土地市场,利用政策套利空间,获取了级差地租;三、资本进入农村土地市场,实现了从农民到资本的财富转移和财富再分配。因为我国土地制度的不完善,我们需要搞清楚,农村土地市场到底需要什么样的资本。相应的监管制度和农业补贴制度设计,也应精细化,尽可能将租赁和利益资本排除在农地流转的市场外。

为了贯彻落实中央要求和习近平总书记的指示,农业农村部会同有关部门组织起草了“三权分置”意见,并经中央全面深化改革领导小组审议通过。2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。农业农村部部长韩长赋说,“三权分置”是在新的历史条件下,继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新,也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策,它涉及亿万农民的切身利益,是农村的重大改革。

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“三权分置”这一制度安排,坚持了土地集体所有权,稳定了农户承包权,放活了土地经营权,为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。

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首先,“三权分置”丰富了双层经营体制的内涵。从“两权分离”到“三权分置”,从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营,“三权分置”充分展现了我国农村基本经营制度的持久活力,是农村的重大改革、重大政策。尽管小规模家庭经营有它的基础性意义,但同时也面临着规模小、竞争力不足、现代要素引入不畅等问题,通过“三权分置”的制度设计,既坚持了集体所有权、承包关联的稳定,同时又使土地要素可以流动起来,“三权分置”使农村基本经营制度保持了长久的活力。

  结论

其次,“三权分置”开拓了中国特色新型农业现代化的新门路。实行“三权分置”,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地经营权能,有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置,从而提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式,发挥适度规模经营优势,走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

  综合上述的分析得出,如果真的把土地经营权代替了抵押权,可能会造成乱套的感觉,所以根据现实数据来看,可能会比较的勉强。

第三,“三权分置”还丰富了党的“三农”实践。“三权分置”实现了集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享,有利于促进分工分业,让流出土地经营权的农户增加财产收入,让新型农业经营主体实现规模收益。“三权分置”是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新,具有鲜明的中国特色。

  因为可能在一些政策上或者是模式上有一点缺陷,可能会影响到整件事情的完善度,所以各方面的政府机关和相关企业还在合力讨论事情的进展方向,导致目前的结论可能会是偏向勉强这方面的。

坚持集体所有权 保护农户承包权、放活土地经营权

  目前土流网正在探索的政企合作模式就是为了解决土地经营权抵押贷款的风险问题(政企合作加入了政府监督,同时又因为市场第三方的参与,保证土地评估和抵押贷款流程的专业性),现在已经在湖南汉寿、安微阜阳、新疆昌吉等地展开试点,在未来有望成为主流的土地经营权抵押贷款模式。

——要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位,巩固和维护好农户对土地的承包权,通过土地入股等方式探索更有效的放活经营权的途径

“三权分置”的主要目标是解决两个问题:一是通过科学界定“三权”的内涵、边界以及相互间的关系,来坚固和完善农村基本经营制度,更好地维护和实现农民集体、承包农户以及新型农业经营主体的权益;二是通过实行“三权分置”,培育新型农业经营主体发展多种形式的适度规模经营,推进农业供给侧结构性改革,为发展现代农业、增加农民收入提供新制度保证。

人多地少是我国基本国情和农情。农村土地问题始终是贯穿革命、建设、改革开放进程的根本性问题,是解决“三农”问题必须要面对和解决的时代课题。

随着近年来城镇化加快发展,农村大量青壮年劳动力转移,因此有声音认为现在农村集体所有权没有存在的必要了。对此,中央明确规定,农村土地属于农民集体所有,这是《宪法》明确规定了的,是农村最大最根本的制度,必须要长期坚持绝不动摇。坚持农村土地的集体所有,有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料,是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记强调指出,坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”,土地制度无论怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了。

我国农村集体经济拥有大量的资产,包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。据统计,耕地、草地、林地超过60多亿亩,经营性资产达到2.86万亿。实行“三权分置”是新形势下农村集体所有制具体实现形式的探索和创新,在“三权分置”过程中,集体所有权必将得到更加充分的体现和保证,不能被虚置。

因此,要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位,一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能;二是要建立健全集体组织民主议事的机制,切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权,确保农民集体有效行使集体土地的所有权,防止少数人私相授受,谋取私利。承包农户想把土地流转给其他人经营,需告知集体。农村土地集体所有制是农村改革的一条底线,“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

未来“谁来种地”“怎么种地”,始终是我们必须直面的紧迫问题。近年来,大量的农业人口转向二三产业,家家包地、户户种田的局面已经发生了很大变化。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍,农业生产者的构成发生了深刻变化,2.3亿农户已经将很大一部分承包的土地流转出去,不再从事农业生产。家庭农场、农民合作社、龙头企业、社会化服务组织则构成了新型农业经营主体,全国已经有270多万个此类主体,它们不一定拥有土地承包权,但却拥有土地经营权,是真正的农业生产经营者。因此,在推行“三权分置”过程中,必须在坚持农村土地集体所有的基础上,处理好传统承包农户和新型农业经营主体二者间的关系。

对此,《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确规定:一是明确严格保护承包权,强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要,又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。二是加快放活土地经营权,赋予新型农业经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利,稳定经营预期,使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施,这样才能推动现代农业的发展。

农户的承包权属于用益物权。“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权。为此,“十八大”以后,中央部署在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。“确实权、颁铁证”就是要保护土地承包权,让农民放心地转移就业。

随着全国承包耕地流转面积和规模经营农户数的日益增长,不少新型农业经营主体担心自己的权益不能得到很好的保障。对此,中央明确,要引导土地规范流转,加快放活土地经营权,通过“农地农民有,农地农业用”的制度安排,可以更好地促进规模经营和现代农业发展。

如何放活经营权?一是土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利;二是经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地,经过承包农户同意,经营主体可以依法依规,改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施;三是鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种,通过多种方式来发展适度规模经营,探索更有效的放活经营权的途径,以保证经营权的实现,稳定经营者预期。

农地“三权分置”改革的生动实践

——加速城乡要素双向流动,探索土地经营权入股等多种形式的规模经营,逐步形成“集体所有、农户承包、多元主体经营”的立体复合型现代农业经营体系

土地“三权分置”改革是我国农村土地制度改革的深化和创新,不仅为解决普遍的农地经营兼业化、粗放化、短期化提供了有效的破解之道,而且促使土地经营方式从“集体所有,农户承包经营”的双层经营,演变为“集体所有,农户承包,多元主体经营”的立体复合型现代农业经营体系。

土地“三权分置”改革是一个从真正意义上促成城乡要素双向流动的革命性变化,将从根本上影响甚至决定我国农业的未来发展。各地在“三权分置”的探索与创新中,唤醒了土地“沉睡”的资产,农民和新型农业经营主体都分享到了改革红利。

浙江省温州市素以重商而闻名,似乎并不是开展农村改革试验的理想“良田”。但实际上,温州“商”潮背后的动因,正在于“农”。温州人在转向非农生产的同时,并没有舍弃土地,而是与固守土地的人合力实践“三权分置”的改革从实践到理论的探索步伐。

在温州乐清市,稻农包碎云抓起一把今年试种的“玉针香”稻谷,用指头一捻,细长的稻米便显露出来,“品质不错,但要看市场反应,再决定要不要推广”。

包碎云的决定可能会影响到这个品种在乐清的市场前景。作为种粮大户,他的种植面积达650亩;作为该市金穗水稻专业合作社联合社理事长,他的联合社成员包括23家水稻专业合作社,种植面积1.8万亩,是当地最大的水稻种植专业合作组织。

而在10年前,包碎云还是首次尝试流转土地种粮的新手。乐清在土地流转上的早期实践,让他有了成熟和可资借鉴的模式,帮助他一路发展至今,成为温州探索承包地“三权分置”改革的最好注脚。

上世纪80年代初,乐清弃农从商的农民就将自家承包地转包给其他农户;80年代末,当地开始允许土地有偿转让和经营使用权有偿转移,这一做法随后被写入省政府文件,在全省试点推广。

从乐清开始,温州顺势推动土地整组整村流转,引导农户以土地经营权入股,或组建土地股份合作社,或与农业企业开展股份合作,实行租金保底和利润分红结合的收益分配方式,发展多种形式的规模经营。

正当温州加快推进农地有序流转的同时,在四川省眉山市彭山区,以家庭农场为代表的新型农业经营主体,在流转土地的同时,还尝到了土地经营权抵押贷款给他们带来的甜头。

在彭山区观音镇果园村紫藤家庭农场,农场主张籍友忙着改建大棚。他的家庭农场最初流转土地33亩,如今发展到150亩,种植品种从单一的葡萄发展到草莓、柚子等。

“新流转的土地、建大棚、买种子化肥都需要钱。以前靠家里的房子和信用贷款,到期一还款刚刚回本,哪还有钱扩大再经营?”面对资金的不足,张籍友一筹莫展。

事情的转机则来自于土地经营权抵押贷款。张籍友以66亩土地经营权作抵押,向当地邮政储蓄银行贷款100万元。“不仅可以用土地经营权抵押贷款,还款期也可根据种植内容灵活调整,这下可以放心扩大种植规模了。”张籍友说。

与传统农户相比,新型农业经营主体的资金需求量较大,并呈现多样化和多层次的特征。而我国农村金融发展严重滞后,难以满足农业融资的新需求,迫切需要通过改革突破现有制度约束,建立起与现代农业相适应的农村金融体系。

对此,彭山区加快完成农村土地承包经营权的登记颁证,让农民的用益物权有了法定的“身份证”。同时,推进土地经营权抵押贷款,让合作社、家庭农场等新型农业经营主体可凭流转来的土地经营权向银行贷款。

为做好风险防控,当地财政出资5000万元成立土地流转服务公司,在与业主签约时设置风险保障金,确保农民利益不受损;出资设立1000万元的风险补偿金,用于收购抵债资产,这相当于为农民和金融机构筑起了“兜底网”。

改革是一个摸索着前进的过程,期间也会伴随着问题与风险。因此,在加速土地规模化经营的进程中,业内专家建议,绝不能出现损害农民土地权益的现象;要有效抑制地方政府的规模冲动,防止一哄而上、大规模改变农地用途的问题出现;要建立体系化的防风险机制,控制社会资本进入土地经营权流转领域的节奏。

前不久召开的十三届全国人大常委会第六次会议审议了《农村土地承包法修正案》二审稿。“三权分置”入法对巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,落实“三权分置”制度,保持农村土地承包关系稳定并长久不变等具有重大意义。

改革初心不变,创新探索不止。

步入新时代。“寻求农村土地‘三权分置’更优解”,仍然是深化农村改革的重要抓手,是推进乡村振兴的产权支撑。从摸着石头过河到遇水架桥、逢山开路,我们有理由相信,随着全国各地农地“三权分置”的不懈探索与实践,我国农村基本经营制度将更加巩固完善,农业农村将加速现代化,亿万农民必将同全国一道迈入全面小康社会。

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