在国家林业局退耕还林工作座谈会上的讲话

李育材副局长在退耕还林工程检查验收培训班上的讲话

立足成果巩固 加快后续发展 稳步推进退耕还林工程建设

深入贯彻落实十六大精神 努力开创退耕还林工作新局面

统一思想认识 强化工程管理 努力开创退耕还林工作的新局面

国家林业局副局长 李育材 (2003年8月1日)

在这次全国林业厅局长座谈会期间,把各位厅局长请来专题座谈退耕还林工作,机会难得。我想借这个机会,针对当前退耕还林工作面临的一些新情况和存在的一些突出问题,同大家探讨一下,在退耕还林工作中怎样深入贯彻“三个代表”重要思想和落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》,进一步做好退耕还林工作,实施好这一建国以来投资最大、政策性最强、涉及面最广的生态工程。下面,我讲三方面意见,供大家参考。
  一、退耕还林工程总体进展顺利
  (一)五年来的工程实施概况
  1999年,按照“退耕还林,封山绿化,以粮代赈,个体承包”的基本方针,川陕甘3省率先开始了退耕还林试点,2000年试点在以长江上游、黄河上中游为重点的17个省(区、市)和新疆生产建设兵团展开,2001年试点进一步扩大到中西部地区的20个省(区、市)和新疆生产建设兵团。三年累计完成退耕还林任务3455.1万亩,其中退耕地造林1809.1万亩、宜林荒山荒地造林1646万亩。通过试点,明确了退耕还林的基本政策措施,逐步探索和规范了工程管理的各项制度和办法。
  2002年,退耕还林工程在25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全面启动,全年分三批共安排退耕地造林任务3970万亩、宜林荒山荒地造林任务4623万亩。到2002年底,除少数省没有完成8月份追加的部分任务外,其他省基本上按计划完成了全年任务。
  2003年,国家安排退耕还林任务10700万亩,其中退耕地造林5050万亩、宜林荒山荒地造林5650万亩。各地克服非典等不利因素的影响,认真贯彻落实《退耕还林条例》,狠抓任务和责任的落实,强化工程管理,工程进度比去年明显加快。据统计,截止到6月30日,共完成退耕还林任务7636万亩,占年度计划任务的71.4%;其中,退耕地造林4029万亩,占计划的79.8%;宜林荒山荒地造林3607万亩,占计划的63.8%。从各省完成的情况看,大部分省区春季造林进展较快,其中黑龙江、安徽、河南、湖北、甘肃、青海、新疆已经完成全年计划的90%以上;天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、广西、贵州、宁夏、新疆兵团已经完成全年计划的70%以上。
  从1999年至2003年,国家共安排退耕还林任务22748万亩,其中退耕地造林10829万亩、宜林荒山荒地造林11919万亩;截止到目前,累计完成退耕还林任务19190万亩,其中退耕地造林9613万亩、宜林荒山荒地造林9577万亩。1999—2002年,中央财政已投入235.8亿元,其中种苗造林补助费等基建投资64亿元、直接补助给退耕农户的生活费和粮食补助167.8亿元、财政转移支付4亿元。2003年,退耕还林工程中央将下拨种苗造林补助费53.5亿元、生活补助费21.7亿元,补助粮食267.2亿斤,折合资金达260多亿元。
  目前,退耕还林工程已取得了显著的阶段性成果,产生了良好的社会影响。一是退耕还林工程区林草覆盖率平均增加1.3个百分点,局部地区生态环境得到明显改善,水土流失和风沙危害状况明显减轻。二是国家补助钱粮直接增加了数以千万计农民的收入。同时,农民还腾出了劳力从事多种经营和副业生产,外出务工人数也大幅度增加。三是改变了传统的种植习惯,调整了不合理的土地利用结构,促进了农村产业结构调整,加快了地方经济发展。同时,退耕还林工程的实施,促进了大量资金和先进实用技术流向山区,提高了产业化经营水平和土地生产力。四是通过广泛宣传和工程的实施,广大干部群众参与退耕还林和其他生态工程建设的积极性大大提高,加强生态环境保护和建设已成为全社会的共识,全民生态意识明显增强。
  近5年的实践证明,党中央、国务院实施退耕还林的决策是正确的。退耕还林政策之透明、涉及面之广、群众参与程度之高、投资之大为建国以来所少见,已经成为一项得人心、顺民意的“德政工程”和“民心工程”,深受地方各级干部、群众的欢迎和拥护。目前,地方各级政府已把退耕还林作为一项重要的农村工作来抓,广大农民群众更是将退耕还林看作是党中央、国务院对他们最大的关心和爱护。党中央、国务院关于退耕还林的战略决策,已经实实在在地成为“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现。
  (二)近期工作开展情况
  今年退耕还林工作的特点是,工程实施的范围更广、任务更重、责任更大。为此,年初我们确定了“以学习宣传和贯彻落实《退耕还林条例》为中心,抓好档案管理、确权发证和后续发展研究三件大事,强化八项具体工作,确保突出建设重点,确保2003年退耕地还林和宜林荒山荒地造林总任务全面完成”的工作思路。围绕这一思路,全国上下齐心协力,抓住《退耕还林条例》颁布实施的契机,精心组织,扎实开展了退耕还林的各项工作,工程建设进展顺利,成效显著。
  第一,全面掀起宣传贯彻《退耕还林条例》的热潮。1月20日,是《退耕还林条例》施行的第一天,国家林业局会同国务院法制办、国务院西部办,在人民大会堂联合召开了学习贯彻《退耕还林条例》座谈会,有关部门领导和重庆市、内蒙古自治区的代表在会上作了发言;同时,在人民日报等各大报刊开辟了学习贯彻条例专栏或登载专题报道及图片达140多篇(幅),并通过中央人民广播电台、中央电视台进行了持续广泛的宣传报道;为便于基层更好地学习贯彻,我局印发了《退耕还林条例》单行本,会同国务院法制办及时编写出版了《退耕还林条例释义》;4月下旬和7月中旬,还分别在广西和辽宁举办了两期《退耕还林条例》培训班,对来自23个省(区、市)的230多名退耕还林管理人员进行了培训。各地也结合本地实际,采取召开座谈会、新闻发布会、政策咨询及培训、出动宣传车、演出文艺节目、利用媒体报道等形式,广泛深入地开展了丰富多彩的学习宣传和贯彻活动。陕西制定了《陕西省〈退耕还林条例〉实施细则》;黑龙江省以省人民政府令颁布了《黑龙江省实施〈退耕还林条例〉办法》;安徽、广西、甘肃等省区举办了《退耕还林条例》培训班;四川省林业厅印发《退耕还林条例》单行本7.5万册,举办了有奖知识竞赛;重庆市人大组织开展了《退耕还林条例》的执法检查。
  第二,切实落实退耕还林任务和责任。为落实好2003年的年度任务,我局对各工程省区编制的年度实施方案进行了集中审核,为确保突出重点,在年度计划任务中专门增加了一项25度以上坡耕地的任务计划,年初下发了审核意见。为进一步落实责任,国家林业局根据各地2002年退耕还林工作开展情况和工程实施情况,从任务落实、规划设计、资金管理、种苗供应、档案信息等12个方面,向各省全面通报了2002年退耕还林工程责任书的执行情况,并与各工程省省级人民政府签订了2003年退耕还林工程建设责任书。各地从省到地(市)、县、乡政府,也都层层签定了责任状,逐级落实了目标责任制,并按条例规定,在作业设计的基础上,与退耕农户签订了合同,把具体任务落实到了山头地块和每个农户。湖北省对各市县人民政府采取公开招标的办法落实2003年年度任务;河北省组织专业技术人员深入基层,采取面对面的方式巡回审核县级实施方案,从速落实年度任务,提高了工作效率和质量。
  第三,进一步规范和加强了工程管理。针对各地工程建设中存在的档案管理不规范和林权证发放严重滞后等问题,今年着重加强了工程的档案管理和确权发证工作。2月份,国家林业局下发了《关于做好退耕还林工程档案管理工作的通知》(林退发[2003]17号),要求各地牢固树立“无档则乱”的思想,把工程档案工作提到重要的议事日程。7月份,又制定下发了《退耕还林工程档案管理办法》,对退耕还林工程的档案管理工作做了进一步的规范。3月下旬在吉林举办了“全国退耕还林林权登记发证工作培训班”,4月上旬下发了《国家林业局关于进一步加强退耕还林林权登记发证工作的通知》,提出了“2003年底前,要确保完成2002年底以前已经退耕还林的林权登记发证任务”的要求,并建立了确权发证统计报告制度。同时,还对《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》 (试行)做了重新修订,颁布了《退耕还林工程作业设计技术规定》;在一些省开展工程监理的基础上,制定并于日前下发了《退耕还林工程建设监理规定》 (试行)。各省在认真执行国家政策规定的同时,也相应制定了一些办法和细则,并加强了对工程管理和技术人员的培训,提高了执行国家政策规定的能力和水平。
  第四,加强检查指导,及时解决出现的各种问题。今年以来,根据局党组“严管林、慎用钱、质为先”的总体要求,进一步加大了退耕还林工程的检查监督力度。一是开展了以退耕还林为主要内容的春季造林质量大检查。二是会同国家有关部门,开展了退耕还林政策落实情况检查,并将检查结果向国务院做了报告。三是向各省派出国家级综合核查队伍,对2002年退耕还林完成情况和1999—2001年保存情况进行核查。四是加强了对举报信件的督办和查处力度。到目前为止,共处理、转办举报信件120多件,比去年全年的总量还要多出一倍,并就一些重点案件专门向国务院领导做了报告。针对去年退耕还林工程全面实施后存在的问题,为确保今年退耕还林各项任务的全面完成,各地也明显加大了对工程建设的检查指导和督查力度,及时发现问题、解决问题。很多地方实行领导联系制度,分片负责。甘肃省7名厅领导带领有关人员,在2月下旬分赴各地检查、督办退耕还林工作落实情况,对作业设计、施工组织、种苗供应等各个环节严格把关指导;3月上旬,又派出10个检查组对各地的年度实施方案和作业设计的编制、审核工作进行全面检查。贵州省根据省级复查结果,对存在质量问题的县,省政府责成其主要领导到林业厅汇报整改措施,林业厅抽派专人驻县指导整改。四川省林业厅为做好举报信件的查处工作,建立和完善了来信来访登记、查处和反馈制度,对全省退耕还林信访工作定期进行通报,今年共接受来信来访97起,已经处理结束53起。
  第五,狠抓退耕还林后续发展问题。发展后续产业是协调退耕还林工程建设中国家、地方、农民三者之间的利益关系,为农民开辟新的增收渠道,巩固退耕还林成果的必然要求。很多地方在实施退耕还林工程中高度重视后续产业的培育,思路清晰,将退耕还林作为当地经济和社会发展的重要内容,统筹规划,合理布局,分类指导,积极探索多种行之有效的治理模式,并不断创新机制,大力扶持龙头企业,实行产业化经营,建立具有区域优势的、能替代传统产业的生态经济型产业,以实现生态增效、经济增收“双赢”的目标。贵州省2003年60%的退耕还林采用了生态经济型造林模式。
  同时,为了系统地研究完善退耕还林的政策措施,切实解决退耕还林的后续发展问题,国家和各地加强了退耕还林阶段性评估和后续发展研究工作。国家林业局今年组织开展了退耕还林试点阶段性成效评价,委托中国科学院农村政策研究中心开展了退耕还林社会、经济影响的农户抽样调查,并正在会同财政部开展退耕还林阶段性评价及后续政策研究。国家发改委和国务院西部开发办委托中国国际工程咨询公司开展了退耕还林工程中期评估。各省也积极开展了大量的综合效益监测与评价工作,用实实在在的数据及时反映退耕还林工程建设的生态、经济和社会效益。
    总之,退耕还林试点以来特别是工程全面实施以后,各级政府高度重视,林业部门付出了艰辛的劳动,做了大量开创性的工作,成效卓著,保障了退耕还林工程的健康实施。
  二、认清形势,坚定信心,努力推进退耕还林工程健康发展
  (一)当前退耕还林的基本形势
  总体上看,退耕还林的形势喜人,主要表现在三个方面:
  第一,党中央、国务院高度重视退耕还林工作。党中央、国务院一直高度重视退耕还林工作。1999年以来,为进一步做好退耕还林试点工作并明确相关政策,国务院先后下发了国发〔2000〕24号文和国发〔2002〕10号文,使退耕还林工作有了相对完善的政策保障。2002年12月召开的中央经济工作会议在部署2003年重点工作之一“坚持扩大内需的方针,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”时强调,要向生态环境建设倾斜,加快实施退耕还林,促进可持续发展。在2003年1月上旬召开的中央农村工作会议上,胡锦涛同志在谈到加大对农业的支持和保护力度时指出:“要扩大退耕还林规模,加强草原生态保护和建设,实现可持续发展。”温家宝同志在谈到千方百计增加农民收入时强调,“增加对农业和农村的投入,尤其是加强与农民生产生活密切相关的农村基础设施建设,扩大退耕还林规模,直接增加农民收入”;在谈到加强农业基础设施和生态环境建设时强调,“退耕还林是关系经济社会可持续发展的重要举措。这项重大的生态建设工程已经取得初步成效,要在讲求实效的基础上逐步扩大规模,完善政策,巩固成果。……实行退耕还林还草,要与当地经济发展和调整农业结构结合起来,解决好农民的长期生计问题,千方百计增加农民收入;与改善农村能源结构结合起来,积极稳妥地发展沼气等再生能源,确保退得下,还得上,稳得住”。第十届全国人民代表大会第一次会议关于《政府工作报告》的决议中也强调,要“扎扎实实推进西部大开发,认真落实西部开发各项政策措施,继续加强生态环境建设和基础设施建设,积极发展特色经济和优势产业”。今年以来,温家宝、曾培炎、回良玉同志多次在《国内动态清样》、《互联网信息择要》、《专报信息》、《昨日要情》及有关报告上作出重要批示,仅温家宝同志对退耕还林的批示就达8件次。吴邦国、曾庆红同志分别在海南、宁夏考察工作时,也强调要做好退耕还林工作。
    为保持退耕还林政策的连续性和稳定性,保护退耕还林者的合法权益,巩固退耕还林成果,把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进,2002年12月国务院审议通过并颁布了《退耕还林条例》。条例明确规定由国务院林业行政主管部门主管全国退耕还林实施工作,负责起草编制退耕还林规划、计划,审核省级年度实施方案;明确规定林业行政主管部门会同部门编制实施方案,并组织编制作业设计,林业行政主管部门的检查验收结果作为退耕还林政策兑现的依据;并赋予了林业行政主管部门充分的行政处罚权力。《条例》的颁布实施,将退耕还林工作真正纳入了法制化轨道,是我国生态建设上的一件大事。在不到一年的时间内完成《条例》的立法程序,也反映了国务院对退耕还林工作的重视程度。
  6月25日,中共中央、国务院下发了《关于加快林业发展的决定》。 《决定》提出林业的主要任务是:到2010年,使森林覆盖率达到19%以上,大江大河流域的水土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解,全国生态状况整体恶化的趋势得到初步遏制,林业产业结构趋于合理;到2020年,使森林覆盖率达到23%以上,重点地区的生态问题基本解决,全国的生态状况明显改善,林业产业实力显著增强;到2050年,使森林覆盖率达到并稳定在26%以上,基本实现山川秀美,生态状况步入良性循环,林产品供需矛盾得到缓解,建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。从工程建设任务量看,2001—2010年退耕还林工程战略规划任务占同期全国造林规划总任务的42%,去年和今年退耕还林工程造林任务占全国造林总任务的四分之三,退耕还林工程是六大林业重点工程中任务量最大的一项,是实现林业“三步走”奋斗目标的关键工程。《决定》将抓好六大重点工程作为实现林业战略目标的重要途径,赋予了退耕还林工程艰巨的历史使命,强调要“认真抓好退耕还林(草)工程,切实落实对退耕农民的有关补偿政策,鼓励结合农业结构调整和特色产业开发,发展有市场、有潜力的后续产业,解决好退耕农民的长远生计问题”。
  第二,社会关注,群众拥护,地方各级政府积极性高涨。退耕还林一直是国内外关注的焦点。随着工程的深入推进,退耕还林更是引起了社会的巨大反响。今年的全国人大、全国政协会议期间,退耕还林成了代表们谈论的热门话题,许多代表、委员积极为退耕还林献计献策,有关退耕还林内容的人大建议和政协提案达40多件。各新闻媒体对退耕还林也给予了极大关注,报道频率明显加大,几乎每天都能在报纸、电视、广播、互联网上看到和听到关于退耕还林的报道。特别是随着退耕还林工程的深入推进,成效越来越明显,各级政府和广大农民群众退耕还林的积极性空前高涨,强烈要求将这项得民心、顺民意的工程坚持不懈地搞下去。各地今年任务完成进度明显快于往年,而且在全年退耕还林任务已经很大的情况下,从省到地市、县、乡镇和农户,很多还要求增加退耕还林任务。
  第三,近5年的实践,已打下了较扎实的工作基础。为把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进,国务院先后下发了两个政策性文件,颁布施行了《退耕还林条例》,完善了退耕还林政策体系和法律体系。工程实施过程中,我局围绕种苗监管、前期工作、生态林与经济林的认定及检查验收等环节制定出台了一系列管理办法、规程和标准;各有关部门也制定了一些相应的办法和规定,不断规范和强化了工程管理;各地根据不同的自然、经济、社会条件和当地的种植习惯,探索总结出了许多针对性强而且行之有效的措施、办法、模式和经营管理机制,为退耕还林工程的深入开展奠定了坚实的基础。基层广大群众以及一些综合部门反映,退耕还林工程的实施从根本上改变了我国生态建设工程的管理模式,到山头、到地块式的管理极大地提高了工程建设成效和国家投资效率。
  同时,我们还应清楚地看到,退耕还林工作也面临着一些困难和问题:
  首先,工程建设中存在一些不容忽视的问题。有些地方对退耕还林工程的定性定位不正确或不准确,生态优先的原则没有得到充分体现,将退耕还林工程视为一项扶贫工程、农业结构调整工程,任务分配时搞利益均摊、重点不突出的问题依然存在。一些地方把好田好地退了下来,而真正造成严重水土流失的江河两岸、湖库周围特别是25度以上的陡坡耕地反而退得不多,江河两岸的“大字报田”依然较多,引起了一些领导和社会各界的关注。一些地方的县、乡政府把主要精力放在争任务上,认为任务多得到的补助就多,对补助到期后农民的长远生计考虑较少,对后续产业的培植和发展问题缺乏长期打算,基层干部和农民普遍存在“等、靠、要”的思想倾向。一些地方贯彻落实《退耕还林条例》不到位,基层干部和群众对国家政策一知半解,退耕还林的政策宣传落实仍停留在一般化的号召上,管理不规范,工作不到位,造成本来十分明确的政策在基层变得不透明,出现了各种各样的问题,个别乡镇借机乱收费、乱罚款,工作简单、粗暴,甚至发生逼死人命的案件。而且,随着退耕还林工程的不断推进,管理范围和面积越来越大,林业部门工作压力越来越重,工作经费越来越紧张,作业设计、种苗监管、档案管理、确权发证等很多管理工作不能适应工程建设的需要。
  其次,社会上对退耕还林的认知有差异。退耕还林工程全面实施后,涉及的面越来越广,国家投入越来越大,社会各界越来越关注。目前,少数部门和专家对退耕还林工程的批评主要有:一是不尊重自然规律,重林轻草,重乔轻灌,影响干旱、半干旱地区的水资源平衡;二是盲目退耕,加重财政负担,影响国家粮食安全;三是林业生态建设项目交叉重复,统计数字有“水分”;四是“重生态、轻生计”,后续产业培育考虑不够,影响农民生存和工程建设成效。
  为此国务院领导做了很多批示。这些问题如果不引起我们的高度重视,不及时解决和加强正确引导,将会影响退耕还林工程的健康推进。今年3月国家发改委和国务院西部开发办委托中咨公司对退耕还林工程进行中期评估。温家宝和曾培炎、回良玉同志都做了批示,要求通过综合评估,实事求是地提出调整规划、完善政策、加强组织和协调工作的意见。目前,退耕还林中期评估工作正处于关键阶段,我局对此高度重视并一直全力配合做好工作,确保整个评估工作客观、公正、科学地进行,为完善退耕还林政策、强化退耕还林工程管理向国务院提出切实可行的建设性意见。
  (二)统一思想,提高认识,进一步增强信心和责任感
  目前,退耕还林的重大意义正在为越来越多的人们所认识。其实,翻开历史的篇章,不难发现,早在建国初期,在一些带有法规意义的文件中就出现过林中小块农田应停耕还林的条款;以后各个不同时期,党和国家领导人又多次指示并在

国家林业局副局长 李育材 (2005年9月6日)

国家林业局决定举办这次以检查验收为主要内容的培训班很有必要。检查验收是退耕还林工程管理的关键环节,检查验收结果既是政策兑现的依据,又是工程指导、管理和计划调控的重要决策依据。抓好检查验收这一环节对于规范整个退耕还林工程管理有着极为重要的意义。为此,国家林业局专门制定了《退耕还林工程建设检查验收办法》,明确退耕还林工程实行县级自查、省级复查、国家核查三级检查验收方式,并分别对三级检查验收的具体办法和要求都做了相应的规定。这次培训通过系统地学习退耕还林工程检查验收办法,以及与检查验收相关的标准、办法、规程,使大家进一步正确把握国家关于检查验收的有关精神和具体要求,确保检查验收工作质量。
  下面,我先就退耕还林工作的总体情况讲几点意见。
  一、今年以来,退耕还林工程建设进展顺利,一些工作取得突破性进展。
  2005年,退耕还林的工作重点是妥善解决好超计划的遗留问题,进一步搞好成果巩固和后续发展工作。针对这一新情况,各级林业部门在党委、政府的领导下和有关部门的大力支持下,齐心协力,精心组织,对已上报的超计划退耕面积在进一步核实的基础上做出了妥善安排,保障了退耕还林工作的健康有序开展。据统计,截止到7月底,全国共完成退耕还林任务3691.72万亩,占年度计划总任务的65.14%。其中,退耕地造林1504.07万亩,宜林荒山荒地造林1184.46万亩,封山育林1003.19万亩,分别占年度计划任务的90.22%(其中,未完成的部分是由于重点地区新开任务造成)、59.22%和50.16%。
  (一)规划编制工作进展顺利。在5月13日石家庄召开的规划编制会上我讲过,退耕还林真正搞下来,前后要需要十多年的时间,预测投资要3000多亿元,如此大的一项社会系统工程,如果没有一个统筹规划,不符合这项工作的要求。但由于种种原因,规划一直没能出台。直到今年4月14日,温总理在《近期社会动态专报》上做了“退耕还林确实需要有明确的长远规划和后续政策”的重要批示,才使编制规划问题最终得到明确。为此,4月18日,我局下发了《关于紧急提报退耕还林工程规划有关情况的通知》,对各退耕还林工程省区已退耕及可退耕情况进行了初步摸底。5月13日在石家庄市组织召开了全国退耕还林工程规划编制工作座谈会,传达了国务院领导关于编制退耕还林工程规划的重要批示,就退耕还林工程“十一五”规划编制工作方案进行了深入讨论。5月16日以局办文下发了《关于提报退耕还林工程“十一五”规划有关材料的通知》,对编制退耕还林工程“十一五”规划工作做了全面部署。各地积极配合,做了大量基础工作,目前,规划文本已按要求报送国办及有关部门,待协调汇总后上报国务院审批。
  (二)政策完善工作有了新的突破。一是落实了各项配套措施。通过积极努力,与有关部门协调配合,4月17日,国务院办公厅以国办发〔2005〕25号文下发了《关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》,进一步明确了各相关部门和地方政府的职责,落实了“五个结合”及扶持后续产业发展等巩固退耕还林成果的各项政策措施。二是调整了宜林荒山荒地的植被恢复方式。经过多次协商,有关部门达成了一致意见,并在《关于下达2005年退耕还林任务计划的通知》(发改农经〔2005〕709号)文中最终明确了宜林荒山荒地的植被恢复方式,即:由单一的人工造林调整为人工造林和封山育林并举,充分利用自然修复能力恢复原有生态系统,提高工程建设成效。三是组织开展了政策完善的相关工作。我局积极配合财政部、国务院西部开发办等部门开展退耕还林后续政策调研,摸清了情况,初步形成了后续发展问题的基本思路。我局还自行组织开展了针对《条例》执行情况、现行政策完善等内容的调研,并于6月下旬在沈阳召开了《退耕还林政策完善及〈退耕还林条例〉执行情况座谈会》。下一步,我们将积极配合有关部门研究提出完善政策的建议,尽快报国务院审批。
  (三)退耕还林工程前期工作费得以最终落实。经过多次争取和协调,终于使退耕还林工程的前期工作经费得到了落实,从2004年起,中央按退耕地计划任务每亩补助1元的补助标准安排前期工作费,同时要求省级财政配套2元。在发改委年初下发的《关于下达2005年中央预算内投资计划的通知》和《关于下达2005年退耕还林工程前期工作中央预算内投资计划的通知》中,明确了从2005年中央预算内投资中安排2655万元用于2004、2005年度退耕还林工程的前期工作费。
  (四)年度计划任务得到妥善安排。2005年退耕还林任务计划下达后,我局立即下发了《关于做好2005年省级退耕还林实施方案编制和审核工作的通知》,对2005年省级退耕还林实施方案的编制和审核工作做了具体部署。绝大多数省区市都提前做了准备,摸清了各县坡耕地的底数,协调好部门之间的关系,按要求及时编制了省级实施方案,妥善处理去年的超计划问题,消除了不稳定因素。截止到目前为止,除了个别省的实施方案由于特殊原因没有经过国家林业局审核外,其它省区市的省级实施方案都经过了国家林业局审核。同时,通过签定责任状的形式,落实了工程建设责任。3月23日,以局文对各工程省(区、市)和新疆生产建设兵团2004年度退耕还林工程责任书执行情况进行了通报。并根据2005年退耕还林工作实际,对责任书文本做了进一步修改、补充、完善后,我局与25个工程省(区、市)人民政府和新疆生产建设兵团签订了2005年度退耕还林工程责任书。各地从省到地(市)、县、乡政府,也都层层签订了责任状,逐级落实了目标责任制。
  (五)其它各项工作正在有序开展。一是年初以局办文下发了《关于开展2004年度退耕还林工程省级复查工作的通知》,对各工程省区开展省级复查工作进行了部署,并组织开展了国家核查工作。二是针对一些地方林种面积发生变化、经济林以县为单位超过比例等问题,在与各有关工程省区进行沟通的同时,对存在的问题及时组织了调研核实,确保了政策兑现的顺利进行。三是继续加大群众举报案件的查处力度,截止目前仅国家林业局退耕办批转到各有关省的举报信件就达160多件。四是对退耕还林工程管理信息系统及时进行了完善升级,继续做好应用推广工作,编辑出版了《退耕还林工程管理信息系统应用教程》。
  二、提高认识,进一步增强巩固退耕还林成果、加快后续发展的责任感和紧迫感。
  退耕还林工程是迄今为止我国生态建设史上投资额最大的一项工程,同时也是和“三农”问题结合最紧密的一项生态建设工程,作为工程管理部门,我们必须把保障农民利益作为一切工作的出发点和落脚点,站在全局的高度,在确保生态目标的前提下,为解决“三农”问题做出更大的贡献。这就要求我们要在巩固成果和后续发展方面从制度、管理、投入上狠下功夫,在巩固退耕还林成果、改善生态环境的同时,着力解决好退耕农户的长远生计问题,确保国家投资安全并最大程度地发挥综合效益,确保政策补助期满后退耕农户生活水平不下降、区域自我发展能力得到明显增强。这是全面落实科学发展观、坚持以人为本的客观要求,也是稳步推进退耕还林工程建设的必由之路。
  目前,退耕还林工程建设虽然已经取得了明显成效,但营造的林木多数还处于未成林阶段,成果还不稳固。特别是试点期间实施的退耕还经济林、还草和2002—2003年实施的退耕还草的政策补助,今年已经停止,而在一些困难立地条件的地区所还林草近期还不能很好地产生经济效益,加之有的工程县依赖性强,工作主动性差等因素,后续产业发展缓慢,配套措施没能跟上,巩固成果的形势依然非常严峻。我们林业部门的同志们从上到下,一定要统一思想,提高认识,增强危机感和使命感,对巩固退耕还林成果和加快后续发展工作的重要性和紧迫性要予以高度重视。
  (一)巩固成果是实现退耕还林工程建设目标的必然要求。退耕还林工程的首要目标是减少水土流失和风沙危害,改善生态环境,保障国土安全。要想实现这一目标,就必须确保现有工程建设成果能够得到有效巩固。1999—2005年,全国累计实施退耕还林任务3.42亿亩,这些林地还处于不稳定阶段,急需加强抚育管护,抓好病虫鼠害、火灾预防工作,使其最大程度地发挥综合效益,我们一定要在思想上不能松懈、工作上不能马虎,否则就可能前功尽弃。1999—2005年已安排的退耕还林任务,国家将投入2100多亿元。国家花费了如此巨大的财力、人力和物力,如果来之不易的成果得不到巩固,出现复耕反弹,不仅会影响退耕还林目标的实现,给国家和人民带来重大损失,而且会给整个林业工作造成极大的负面影响。所以,请我们在座的各级从事退耕还林工程管理的同志们,一定要多一份责任心,多一点紧迫感,充分认识巩固退耕还林成果的极端重要性。
  (二)发展后续产业是巩固退耕还林成果的重要途径。巩固退耕还林成果,不仅仅是近期的抚育管护、防火防病虫害问题,更重要的是要通过实施退耕还林工程,提高退耕还林者的生活水平和区域自我发展能力。只有这样,才能确保退耕还林成果长期得到巩固,不再走毁林开荒的老路。这就要求我们必须结合退耕还林,大力培育资源,积极发展后续产业,用优势产业替代传统产业,促进退耕还林工程区经济社会的持续、协调、健康发展,使广大农民从生态建设中得到实惠、看到希望。目前,各地发展后续产业有了一些思路,筛选了一批项目,但由于自我积累不足、启动资金缺乏,存在着规模小、档次低、品牌少、特色不突出等问题。我们在座的各位都是直接从事工程管理的人员,首先,你们一定要充分认识发展后续产业的重要性和紧迫性,进一步增强忧患意识和超前意识,坚决克服“等、靠、要”思想,为领导决策当好参谋和助手,为地方发展后续产业多出点子、多想办法,上下联动,齐心协力,采取有效措施,大力发展后续产业,千方百计防止退耕农户因停止补助而减收,千方百计防止因停止补助而毁林复耕,千方百计防止因停止补助而导致不稳定现象的发生。
  (三)落实配套措施是巩固退耕还林成果的重要保障。退耕还林工程区大多是边远、贫困地区,生态环境恶劣,生产生活条件艰苦,因此,也是“三农”问题最突出的地区。退耕还林工程区的生态建设和社会经济发展是一项庞大的社会系统工程,要想长期巩固退耕还林成果,必须统筹规划,综合治理,将基本农田建设、农村能源建设、生态移民、封山禁牧和舍饲圈养、调整农业产业结构等配套措施真正落到实处,切实解决好退耕农户的吃饭、烧柴、增收等长远生计问题,逐步提高其自我发展能力,避免长期依赖国家,甚至回过头来重新走越垦越穷、越穷越垦的老路。可以说,解决退耕农户的当前生计和长远发展问题,是巩固退耕还林成果的重中之重。我们各级林业部门作为工程主管部门,要充分发挥主人翁精神,给当地党委、政府当好参谋,充分考虑退耕农户地处边远、贫困地区的特殊性,在基本农田、农村能源以及路、水、电等基础设施建设上向退耕还林工程区倾斜,努力解决好退耕农户的长远生计问题,确保退耕还林成果得到长期有效的巩固。
  三、进一步规范和强化工程管理,切实巩固已有成果,确保退耕还林工程健康稳步推进。
  退耕还林工程政策性强、涉及面广、涉及部门多、工序复杂、管理难度大,只有规范和加强退耕还林工程各个方面、各个环节的管理,才能提高工程建设的质量和效益。今后,各级林业行政主管部门要严格按照现有管理办法的具体要求切实加强对工程建设各个环节的管理。同时,要结合先进性教育活动的陆续开展,大力提高各级林业队伍的管理能力和业务素质,努力造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬的退耕还林管理队伍,以适应退耕还林工程建设的需要。
  (一)严格执行国家计划,避免超计划实施现象的再度发生。由于以往计划下达较晚,各地为了不误时机纷纷超前实施退耕还林,超计划实施的现象比较严重。因此,2005年退耕地造林计划任务,除京津风沙源、三峡库区、三江源有新增任务外,其他地区一律用来解决超计划遗留问题,不再新开。但由于各种原因,个别地区超计划面积可能大于国家今年安排的任务,这些地区的林业部门要配合当地政府做好工作,千方百计解决问题,避免矛盾激化。今后,各地要严格加强项目管理,杜绝无计划、超计划退耕现象的再次发生。如再发生超计划问题,一律由地方自行解决。
  (二)抓好造林环节的监督管理,特别是要提高荒山荒地造林质量。退耕还林工程不仅仅是退耕地造林,也包括相应的宜林荒山荒地造林任务,但近几年国家核查验收情况反映出,各地只注重完成退耕地造林任务,而不同程度地忽视了荒山荒地造林任务的完成,造林质量不理想。根据第六次全国森林资源清查结果,我国宜林荒山荒地面积还很大,而且大部分集中在生态地位重要、生态环境脆弱的中西部地区。退耕还林工程的实施,使我国造林投入有了大幅度的增加,而且中央投入有保障,这给了我们很好的机遇加快荒山造林步伐。因此,这里要特别强调,各地要高度重视退耕还林工程中的荒山荒地造林,采取强有力的措施,切实提高荒山荒地造林的质量。各级林业部门要加强检查监督,从根本上保证荒山造林质量。此外,还要继续抓好已完成任务的补植补造和抚育管护,确保退一片、造一片、成活一片、管住一片,不折不扣地完成国家下达的计划任务。
  (三)严格执行国家标准,组织实施好封山育林。在退耕还林工程中全面实施封山育林今年是第一年,各地要严格执行新颁布的《封山(沙)育林技术规程》,严格实行规划、设计、施工、检查、验收的全过程质量管理。一是要搞好作业设计,没有作业设计或作业设计未经审批的,不得实施封育作业,不予验收。二是要完善管护制度,健全护林组织,落实管护人员和责任,强化管护措施,把管护责任落到实处。三是要根据封育区的实际情况,采取补种目的树种、除草松土、平茬、断根复壮、抚育间伐等人工辅助育林措施,培育符合封育目标或价值较高的乔、灌木树种,加快成林速度,提高林分质量。四是要严格检查验收。每年要对封育面积、封育措施、封育效果和技术档案等进行检查验收,层层把关,确保质量。下一步,国家林业局还要就如何加强退耕还林封山育林工作下发一个规范性文件,请各地认真把握文件精神,搞好封山育林工作。
  (四)切实加强确权发证工作,明晰林地林木权属。针对确权发证工作,国家林业局先后下发了《关于进一步加强退耕还林林权登记发证工作的通知》和《关于进一步加快林权登记发证工作的通知》,对退耕还林的林权登记发证工作提出了明确要求。但进展仍然十分缓慢,据统计,截止2004年底,1999—2003年完成任务的林权证发放率分别为退耕地还林56.3%,荒山荒地造林的确权发证率仅为32.6%,2004年度完成任务的林权证发放率分别为退耕地还林5.4%,荒山荒地造林的确权发证率仅为2.1%,离《通知》要求相距甚远。因此,今后各地要严格按照《国家林业局关于做好退耕还林后颁发林权证工作的通知》要求,加大人员和资金投入力度,切实加强确权发证工作。一是要切实加快林权证发放进度。做到退耕还林新增的林木和林地的确权发证工作能在当年完成的,要尽量在当年完成;个别地方当年完成确有困难的,务必在次年6月底前完成。二是要严格按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定,规范林权登记发证工作,确保林权登记发证工作质量。三是要积极协助当地人民政府,按照《退耕还林条例》的规定,办理土地变更登记手续,调整土地承包经营合同,坚决杜绝出现“一地两证”现象。今后,要把退耕还林确权发证速度和质量做为下一步计划安排的调控依据。
  (五)继续加强档案管理,提高档案管理水平。退耕还林工程档案工作非常重要,各地一定要予以高度重视。一是要严格按照国家林业局《关于做好退耕还林工程档案管理工作的通知》和《退耕还林档案管理办法》的要求,进一步强化对档案管理工作的指导和监督检查,规范退耕还林工程档案管理行为。特别是县、乡两级是档案管理的重中之重,一定要配备责任心强、业务素质高的档案管理人员,对退耕还林工程建设过程中直接形成的各种文字、图表、证卡、声像等材料实行集中统一管理,并保持档案管理人员的相对稳定。二是要继续加强基层档案管理人员的培训,大力提高县、乡级两级档案管理人员的业务知识和管理水平,保证退耕还林工程档案的完整收集、规范整理和安全保管。三是大力推广应用退耕还林工程管理信息系统,进一步提高档案管理的信息化水平,从而使工程管理水平得到进一步提高。
  (六)加强指导和服务,促进后续产业发展。各级林业部门要积极协调、配合有关部门,加强指导和服务,紧紧围绕农民的生计问题、致富问题和发展问题,统筹后续发展工作,实现生态建设与产业发展相互促进、协调发展。一是统筹规划,因地制宜确定替代产业和后续产业,选准项目,充分研究资源、市场、技术、管理、人才等各个环节,稳扎稳打,务求实效,切忌不顾实际一哄而上,最后劳民伤财。二是优化林种、树种结构,大力培育有地方特色、有市场前景的资源基地,带动林果业、林产加工业、畜牧业、森林旅游业等相关产业的发展。三是积极引导和扶持龙头企业的发展,要树立扶持龙头企业就是扶持退耕农户的观念,龙头企业加工能力越强,对地方经济的拉动力就越大,退耕农户增收就越有保证。四是活化机制,在明确权属的基础上,鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转,允许各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、合作经营等形式参与退耕还林工程建设,吸引社会资金加快后续产业发展。
  (七)当好参谋,搞好协调配合,真正将“五结合”落到实处。各级林业行政主管部门要按照国办发〔2005〕25号文《关于切实搞好“五个结合”,进一步巩固退耕还林成果的通知》精神,主动当好党委、政府的参谋,积极配合、协同有关部门,切实落实好各项配套措施,真正做到与退耕还林工程在地域上和建设内容上紧密结合,统筹安排,综合治理,着力改善退耕农户的生产生活条件,促进农业增产、农村发展、农民增收和退耕还林成果的巩固。
  最后,在这里,我要特别强调一下检查验收和突出重点、把握全局的问题。
  一是关于检查验收的问题。检查验收是工程管理的重要环节,各地要严格执行《退耕还林工程建设检查验收办法》,规范检查验收程序和内容,严格把好验收关。省级复查和国家核查是对县级自查验收质量的检验,省级复查也可以比照国家核查所采取的免检办法,对工程县连续三年省复查各项指标如果都高标准地达到国家标准要求,可以在该工程县申请的基础上实行免检;相反地,如果省级复查发现与县自查结果出入很大,或者各项指标难以达到相关标准要求,可以责令重新开展县级自查。县级自查要求是全面检查,而且是三级检查验收中唯一的一次全查,是政策兑现的直接依据。因此,保证县自查质量至关重要。县自查绝对不能以抽查代替全查,坚决禁止“人情检查”、“关系验收”,保证检查验收结果的真实性。外业调查要严格要求,严明纪律,组织责任心强的专业技术人员,以小班为单位,逐地块、逐农户、逐年度对照作业设计进行检查验收,填好相应的图、表、卡。内业整理要做到每个小班、每个农户的材料齐全,图、表、卡一致,检查验收结果要分门别类登记造册,按要求撰写报告,并及时上报。基础数据不清、不足的,要补充外业调查或者重新进行验收。要实行“谁验收、谁签字、谁负责”的责任追究办法,严肃处理那些在检查验收中弄虚作假、闭门造车的人员。
  目前,在检查验收工作中还存在一些不容忽视的问题。对此,明年我局要重点加强以下几项工作:一是加强对县自查工作的监督检查,一旦发现在县级检查验收工作中弄虚作假情节严重的,将扣减该县政策兑现完成面积,今后也不再安排新的任务;二是封山育林对退耕还林工程来说是一项新的工作,所以,下一步要加强对封山育林检查验收工作的指导、监督、检查;三是理顺几套数据之间的关系,理顺财政决算数据与供综合核查用的县自查数据之间的关系,理顺财政决算数据与经国家林业局审核的实施方案的数据之间的关系;四是进一步规范各地上报的财政决算数据,在国家政策没有明确之前,经济林仍然以县为单位核算,如果超过20%的,按荒山

国家林业局副局长 李育材 (2004年12月22日)

国家林业局决定召开这次全国退耕还林工作座谈会,十分重要。这次会议的主要任务是:深入贯彻十六届四中全会、中央经济工作会议和国务院西部开发工作会议精神,全面落实科学发展观,认真总结一年来的退耕还林工作,通报2004年工程管理实绩核查情况,进一步分析巩固成果和后续发展面临的形势和任务,研究部署下一步的退耕还林工作。下午,一些单位要做典型经验交流,明天还要参观宜昌市的退耕还林及后续产业现场,请大家互相学习,互相借鉴,转变思想观念,调整工作思路,切实把思想和行动统一到科学发展观上来,稳步推进退耕还林工程建设。下面,我先讲几点意见,供大家讨论。
  一、一年来退耕还林工作进展顺利
  2004年,国家对退耕还林任务进行了结构性、适应性调整,退耕还林工作的重心由大规模推进转移到成果巩固上来。针对退耕还林工作面临的新形势,各级林业部门在党委、政府的领导下和有关部门的大力支持下,克服重重困难,齐心协力,精心组织,保障了新形势下退耕还林工作的健康开展。截止到11月底,全国共完成退耕还林任务5606万亩,占年度计划总任务的93.4%。其中,退耕地造林989万亩,宜林荒山荒地造林4617万亩,分别占年度计划任务的98.9%和92.4%,近一半的省区已全面完成了计划任务。
  (一)深入细致做好工作,妥善解决遗留问题。由于前两年退耕还林任务量较大,干部群众预期值较高,2004年计划下达较晚,而且大幅度调减了退耕地造林任务,各地超计划退耕面积较大,矛盾突出。针对这种情况,4—5月份国家林业局领导亲自带队去重点省区进行调研,传达中央关于农业、林业及退耕还林工作的精神,摸清各地情况,与各级政府进行衔接和沟通,指导各地有效开展工作。各级林业部门在党委、政府的领导下,统一思想,顾全大局,耐心细致地做好群众的思想工作。各地将国家下达的计划任务按要求优先安排给重点地区,解决超计划退耕的问题,对今年尚未纳入计划的退耕地造林面积,通过政府动员、市场引导,鼓励群众采取林药、林草、林经间作方式,尽量减少损失。甘肃省在财政十分困难的情况下,对已整地但尚未栽植的124.5万亩停耕面积,每亩给予10元恢复耕作补助费,使能耕种的尽快恢复耕种。通过上下共同努力,稳定了广大退耕农民的情绪,保持了农村的稳定,保障了今年退耕还林各项工作的顺利开展。同时,国家林业局积极配合有关部门研究解决超计划问题,5月份组织对超计划情况进行了调度和核实。根据核实情况,有关部门经过多次协商研究,提出了解决超计划问题的具体办法,并分别向国务院上报了关于妥善解决今年退耕还林超计划问题和2005年退耕还林任务安排意见的请示。
  (二)调整工作重心,狠抓成果巩固。在去年底召开的全国退耕还林工作座谈会上,国家林业局要求把巩固成果作为今后退耕还林工程建设的重要任务来抓。在今年与各省(区、市)签订的责任书中,明确了巩固成果的措施和责任。国务院西部开发工作会议后,国家林业局分南、北两片召开了退耕还林工作座谈会,研究探讨如何做好今年的退耕还林工作,深入讨论了进一步规范管理、巩固成果的措施办法。7月14日国家林业局下发了《关于进一步做好退耕还林成果巩固工作的通知》,从强化管护、分类经营、促进后续产业发展、配合抓好各项配套措施、进一步强化工程管理五个方面进行了部署。国家林业局退耕办还下发了《关于开展退耕还林补助期满后农民生计等若干后续问题调研的通知》,并组成两个联合调研组,分别对重庆、贵州和甘肃、宁夏进行了调研。各地通过下发文件、召开会议等形式,广泛组织开展“回头看”活动,加强补植补造、幼林抚育和管护,协调落实各项配套措施,搞好发展后续产业的指导和服务,切实巩固已有成果。一是河北、山西、内蒙古、辽宁、云南、陕西、甘肃等地通过开展“回头看”活动,对历年任务的完成情况、保存情况和政策兑现、林权证发放、档案管理等情况进行对照检查,系统地总结经验,找出存在的问题,及时进行了整改。二是各地利用今年种苗数量比较充足、价格相对较低的有利时机,加大了补植补造力度,造林成活率和保存率有所提高。据不完全统计,江西等10个省区今年共完成历年造林任务的补植补造1849万亩。三是加强管护工作。河北、陕西、甘肃、青海、宁夏等省区和内蒙古鄂尔多斯市等地发布了封山禁牧令,全面实行休牧、轮牧。北京为适应举办“绿色奥运”的需要,加大了封山育林力度,投入管护经费2亿多元,使广大山区村民成为专职或兼职护林员。一些地方针对退耕还林管护的特点,建立完善了村规民约。甘肃省东乡等地将集中连片的退耕还林地组建成林场或成立护林站,统一进行管理。四是开展幼林抚育。陕西省林业厅下发了《关于加强退耕还林幼林抚育工作的通知》。四川省雅安市把2004年定为“退耕还林成果巩固年”,对全市85.9万亩退耕还林地分别采取了有针对性的抚育措施。五是采取强有力的措施,促进后续产业的发展。贵州省委、省政府召开了全省退耕还林后续产业发展现场会,省林业厅、扶贫办联合举办了后续产业发展技术培训班。湖北省结合退耕还林工程建设,确立了建设6000万亩林业产业基地的发展目标,制定了相关产业发展规划,并加大招商引资力度,建立了汇源集团果汁加工厂、吉象木业等大型林产品加工企业。六是积极落实基本农田建设、农村能源建设、封山禁牧、生态移民等各项配套措施。宁夏自治区通过统筹规划,整合有关农田基本建设、农村能源、农业综合开发、扶贫开发、生态移民等农村建设项目,以小流域、小区域为单元,对山水田林路草实行综合治理。并从2003年5月1日起,全区实行封育禁牧,今年自治区党委、政府还召开了全区禁牧封育工作电视电话会。七是强化荒山荒地造林工作。在种苗造林费补助标准较低的情况下,全军部队积极响应党中央、国务院和中央军委的号召,牢固树立环境意识和责任意识,动员组织全军官兵、民兵、预备役人员,发挥生力军、突击队作用,大力开展“三荒”造林,完成了600万亩退耕还林工程配套荒山荒地造林任务,并积极支援地方的退耕还林工程建设,建成了一批有规模、有影响、综合效益良好的生态工程,为部队生活和训练创造了良好的环境,为改善国土生态环境做出了积极贡献。
  (三)进一步完善相关办法,规范工程管理。一是为全面、及时、科学地评价工程建设成效,3月26日国家林业局下发了《关于做好退耕还林工程效益监测工作的通知》,制定了《退耕还林工程效益监测实施方案(试行)》。湖北、广西、四川、贵州等地陆续开展了效益监测工作。二是为进一步做好群众举报的办理工作,7月22日国家林业局退耕办印发了《关于进一步做好退耕还林工程群众举报办理工作的通知》,规范了办理程序,明确了办理责任。今年共登记、转办到有关省、区、市的举报260多件,大部分得到了及时妥善处理。国家林业局对一些重点案件进行重点督办,并多次派人实地调查核实,有些还专门向国务院作了书面报告。三是为规范和加强大户承包的管理,8月20日国家林业局下发了《关于做好退耕还林工程大户承包管理工作的通知》。各地根据通知要求,对大户承包情况进行了全面检查,建立或完善了大户承包管理制度,加强了合同签订、任务分配、作业设计、检查验收等关键环节的管理,增加了大户承包的透明度,保障了承包双方的利益。四是举办了退耕还林确权发证工作培训班,规范了发证工作。陕西省为切实加快发证进度,专门成立了退耕还林林权登记发证办公室,搞好各项服务,加强检查督促,并实行逐月通报制度。五是为进一步提升档案管理水平,实现工程管理的信息化和科学化,国家林业局退耕办联合中国林科院、中地公司开发了“退耕还林工程管理信息系统”,4月份开始在山西、河南、海南、四川进行了应用培训。内蒙古、湖南、广西、重庆、贵州、云南、陕西等省区也研制了退耕还林工程管理信息系统,并不同程度地开展了推广应用。六是加强了检查监督工作。为全面掌握退耕还林工程建设质量和成效,湖北省成立了“退耕还林工程稽查队”,在例行的省级复查之外,连续三年共投入资金 200万元,组织林业技术人员370人次采取随机抽样的方式,对11个县市的退耕还林工程实施情况进行了拉网式检查,并及时通报检查结果,在全省引起了强烈反响。四川省从9月下旬至11月中旬,对攀枝花等7个市、州实施退耕还林和天然林保护工程建设情况进行了执法监察循环交叉检查。
  (四)不断完善政策,促进工程健康发展。一是根据全国粮食供应形势和前两年各地的要求,有关部门经过专题调研,提出了完善粮食补助办法的意见,4月13日国务院办公厅下发了《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》,原则上将向退耕农户补助的粮食实物改为补助现金。7月28日,有关部门又联合下发了《关于退耕还林、退牧还草、禁牧舍饲粮食补助改补现金后有关财政财务处理问题的紧急通知》。各地按照两个文件要求,制定了具体操作办法,有序开展了粮食补助兑现工作,兑现进度比去年大大加快。粮食补助办法的完善,减少了兑现环节,农民也能根据需要购买符合自身要求的口粮或用于其他消费,避免了兑现粮食的品种、质量和返卖多余补助粮等许多问题,绝大多数基层干部和退耕农户比较满意。二是为更好地推进退耕还林工程建设,考虑全国各地自然条件的差异,本着科学、求实的原则,年初国家林业局下发了《关于进一步完善退耕还林工程人工造林初植密度标准的通知》,明确了生态林、经济林初植密度的标准及个案处理办法。三是调整了宜林荒山荒地的植被恢复方式。经过多次协商,有关部门达成了统一意见,决定从明年起调整宜林荒山荒地的植被恢复方式,由单一的人工造林调整为人工造林和封山育林并举,有助于利用自然修复能力恢复原有生态系统,提高工程建设成效。
  二、提高认识,增强巩固退耕还林成果的责任感和加强后续发展的紧迫感
  自古以来,“农村稳,天下稳;农村富,天下富。”因此,中央要求必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,任何时候都不能放松。近几年退耕还林工程的实施,改善了生态环境,保障和提高了粮食生产能力,促进了农业产业结构的调整、农民收入的增加和农村富余劳动力的转移,为解决“三农”问题做出了一定贡献。退耕还林工程是目前为止我国投入最多的一项生态建设工程,必须把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,站在全局的高度,更加积极地支持“三农”发展,为解决“三农”问题做出更大的贡献,这就要求我们要在巩固成果和后续发展方面从制度、管理、投入上狠下功夫,在巩固退耕还林成果、改善生态环境的同时,着力解决好退耕农户的长远生计问题,确保国家投资安全并发挥应有的效益,确保政策补助期满后退耕农户生活水平不下降、区域自我发展能力得到增强。这是全面落实科学发展观、坚持以人为本的客观要求,也是稳步推进退耕还林工程建设的必由之路。
  目前,退耕还林工程建设虽然已经取得了明显成效,但营造的林木多数还处于未成林阶段,成果还不稳固。特别是试点期间实施的退耕还经济林、还草和2003年实施的退耕还草,明年就将停止补助,而多数地方所还林草近期还不能产生很大的经济效益,这些林草面积虽然比例不大,但绝对数和涉及的农户不可忽视。即便是生态林,也将面临补助年限陆续到期后的成果巩固问题。有的试点示范县,尽管安排的任务较多,但工作上并未发挥示范带动作用,后续产业发展缓慢,配套措施没有跟上,巩固成果的形势更加严峻。我们一定要统一思想,提高认识,增强紧迫感和危机感,高度重视巩固退耕还林成果和后续发展工作的重要性。
  (一)巩固成果是实现退耕还林目标、稳步推进工程建设的必然要求。全面落实科学发展观的一个重要内容就是要坚持可持续发展战略。生态状况的好坏,直接关系到经济社会的可持续发展。改善生态环境、减轻水土流失和风沙危害,是退耕还林的主导目标。要想实现退耕还林目标,必须确保几年来退耕还林已造林种草的成果得到有效巩固。1999—2004年,全国累计实施退耕还林任务2.87亿亩,这些林木还处于未成林阶段,急需加强补植补造、强化抚育管护,使其尽快发挥最佳的生态、经济和社会效益,如果我们思想上稍一松懈、工作上稍一马虎,就有可能前功尽弃。1999—2004年已安排的退耕还林任务,国家将投入1800多亿元,到今年底才投入700多亿元,未来几年还要陆续投入近1100亿元。花费了如此巨大的财力、人力和物力,如果来之不易的成果得不到巩固,出现复耕反弹,不仅会影响退耕还林目标的实现,给国家和人民带来重大损失,而且会给退耕还林工程的稳步推进带来负面影响,甚至对整个林业工作造成不良影响。因此,我们一定要从事关“三生态”战略、林业发展目标能否实现,事关解决“三农”问题的高度,充分认识巩固退耕还林成果不仅是一个生态经济问题,同时还是一个十分重大的政治问题,要以对党和人民负责、对事业负责的态度,站在国家利益和林业工作全局的高度,充分认识到巩固退耕还林成果的极端重要性,切实增强巩固成果的历史责任感。
  (二)发展后续产业是巩固退耕还林成果的重要途径。巩固退耕还林成果,不仅仅是近期的补植补造、抚育管护问题,更重要的是要提高退耕还林者的生活水平和区域自我发展能力,确保退耕还林成果长期得到巩固,不再走毁林开荒的老路。这就要求我们必须结合退耕还林,大力培育资源,积极发展后续产业,用优势产业替代传统产业,促进退耕还林工程区经济社会的持续、协调、健康发展,使广大农民从生态建设中得到实惠、看到希望。同时,退耕还林工程建设的主战场大多是我国生态脆弱、经济落后、“三农”问题最严重的地区,能否培育与生态建设相协调的后续产业,是巩固成果和长期深入推进退耕还林的关键,而且关系到广大工程区农业产业结构调整和农村经济的长期发展,关系到工程区上亿农民的根本利益。国家补助期满后,退耕还林成果能否长期巩固,始终是我们无法回避而且必须切实解决好的突出问题。目前,各地发展后续产业有了一些思路,筛选了一批项目,但由于自我积累不足、启动资金缺乏,存在着规模小、档次低、品牌少、特色不突出等问题。我们一定要充分认识发展后续产业的紧迫性,对存在的问题只有早认识、早动手,才能在工作上争取主动;反应慢、动手晚,就要陷入被动。要从贯彻“三个代表”重要思想,实现好、维护好、发展好广大退耕农户根本利益的高度,进一步增强忧患意识和超前意识,坚决克服“等、靠、要”以及“到时候再说”、“车到山前必有路”的思想,采取有效措施,大力发展后续产业,千方百计防止退耕农户因停止补助而减收,千方百计防止因停止补助而毁林复耕,千方百计防止因停止补助而导致不稳定现象的发生。
  (三)落实配套措施是巩固退耕还林成果的重要保障。“三农”问题始终是关系我国发展和稳定全局的重大问题。退耕还林工程区大多是边远、贫困地区,毁林毁草开荒严重,生态环境恶劣,生产生活条件艰辛,又是“三农”问题最严重的地区。退耕还林工程区的生态建设和社会经济发展是一项庞大的社会系统工程,要想长期巩固退耕还林成果,必须统筹规划,综合治理,落实基本农田建设、农村能源建设、生态移民、封山禁牧和舍饲圈养、调整农业产业结构等配套措施,切实解决好退耕农户的吃饭、烧柴、增收等长远生计问题,逐步提高其自我发展能力,避免长期依赖国家,甚至回过头来重新走毁林毁草开荒的老路。加强退耕还林地区各项配套措施建设,也是《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和中央经济工作会议提出的“继续加大对‘三农’的支持力度,保持农业和农村发展的好势头”的要求。各级林业部门要给当地党委、政府当好参谋,充分考虑退耕农户地处边远、贫困地区的特殊性,牢牢抓住改善基本生产生活条件、拓宽基本增收门路、提高基本素质三个关键环节,在基本农田、农村能源以及路、水、电等基础设施建设上向退耕还林工程区倾斜,努力解决好退耕农户的长远生计问题,尤其是要解决个别地方没有留足口粮田的问题和那些口粮一直没有保障的贫困地区退耕农户的吃饭问题。可以说,解决退耕农户的当前生计和长远发展问题,是巩固退耕还林成果的重中之重。
  三、理清思路,稳步推进退耕还林工程建设
  2005年,退耕还林工作要按照“巩固成果,确保质量,完善政策,稳步推进”的总体要求,妥善解决好遗留问题,采取有力措施,进一步加强成果巩固和后续发展工作,稳步推进退耕还林工程建设。
  (一)精心组织,圆满完成明年的退耕还林任务。
  1、突出重点,努力解决好超计划遗留问题。2005年退耕地造林计划任务,除京津风沙源、三峡库区、三江源有新增任务外,其他地区一律用来解决超计划遗留问题。各地要对已上报过的超计划退耕面积再进行认真核实,把超计划情况落实到农户和地块,按村组、乡镇、县、市逐级进行汇总。根据检查结果,再逐级下达任务计划。由于各种原因,个别地区超计划面积可能大于明年国家安排的任务,这些地区的林业部门要配合当地政府做好工作,千方百计解决问题,不让矛盾激化。要严格禁止不解决超计划问题,而新实施退耕地造林的做法。要严格加强项目管理,杜绝无计划、超计划退耕现象的再次发生。如再发生超计划问题,一律由地方自行承担责任。
  2、活化机制,切实提高荒山荒地造林质量。根据第六次全国森林资源清查结果,我国宜林荒山荒地面积还很大,而且大部分集中在生态地位重要、生态环境脆弱的中西部地区。退耕还林工程的实施,使我国造林投入有了大幅度的增加,而且中央投入有保障。各地要抓住机遇,高度重视退耕还林配套荒山荒地造林,采取强有力的措施,提高荒山荒地造林的质量。要按照中央林业决定要求,结合各地实际,在明确所有权的基础上,放活经营权,制定优惠政策,建立长效机制,最大程度地让利于民,确保受益权,充分调动广大群众和各种社会主体投身荒山荒地造林的积极性,实现投资主体多元化,提高退耕还林工程建设成效。对“无主”的荒山、荒地、荒滩,要通过租赁、拍卖等方式,明确经营主体。今后,凡是所有权有争议、经营主体没有明确的荒山荒地,不能安排造林任务。提高荒山荒地造林质量,还可通过扩大生态经济兼用树种比例、推广使用容器苗等途径,提高荒山荒地造林的成效和预期经济收益,提高经营者加大投入和管护力度、科学经营的积极性。
  3、严格标准,认真组织搞好封山育林工作。一是要搞好作业设计。作业设计是施工和检查验收的依据,没有作业设计或作业设计未经审批的,不得实施封育作业,不予验收和兑付补助。二是要严格技术质量要求。要严格执行新颁布的《封山(沙)育林技术规程》,严格实行规划、设计、施工、检查、验收的全过程质量管理,确保封一片、成一片、见效一片。三是要完善制度,强化管护。要完善管护制度,健全护林组织,落实管护人员和责任,强化管护措施,特别是要帮助各地群众依法制定和完善村规民约,把管护责任落到实处。四是要科学育林,提高成效。封山育林“封”是基础,“育”是重点。要根据封育区的实际情况,采取补种目的树种、除草松土、平茬、断根复壮、抚育间伐等人工辅助育林措施,培育符合封育目标或价值较高的乔、灌木树种,加快成林速度,提高林分质量。各地在执行过程中,必须首先立足于采取人工辅助育林的方式,充分发挥封山育林的优势,尽快见效。五是要严格检查验收。每年要对封育面积、封育措施、封育效果和技术档案等进行检查验收,层层把关,确保质量。
  (二)采取有效措施,进一步巩固退耕还林成果。
  1、狠抓补植补造,进一步提高造林质量。根据检查验收和各地开展的“回头看”活动,造林面积不实、造林成活率和保存率达不到标准的面积还占有一定的比例。各地要通过县级自查和省级复查,对2004年以前下达任务的成活情况、保存情况进行全面摸底,明确需要补植补造的数量和地块,在今冬明春集中精力搞好补植补造工作,以确保造一亩、成一亩,不折不扣地完成国家下达的计划任务。对干旱、洪水等自然灾害损毁地块,要及时组织进行补造。退耕地必须严格按照林地进行管理,严禁不经批准随意侵占。对交通、水利等基本建设占用的退耕还林地,要由

国家林业局副局长 李育材 (2002年12月5日)

这次退耕还林现场经验交流会是国家林业局党组决定召开的一次非常重要的会议。会议的主要任务是:认真学习贯彻十六大精神,以“三个代表”重要思想为指导,总结2002年的退耕还林工作,进一步分析当前退耕还林工作面临的新形势、新任务,安排部署明年及今后一个时期的退耕还林工作。
  这次会议在湖南湘西召开,主要是考虑湖南省省委、省政府对退耕还林工作高度重视,而湘西又是湖南省退耕还林的重点区域,任务十分繁重。2001年4月,朱镕基总理考察了湖南湘西,对湖南的生态建设提出了要求和希望。省委、省政府认真落实朱镕基总理的指示精神,高质量地抓好以退耕还林工程为主的生态建设。2000年以来,全省实施了退耕地造林374万亩、宜林荒山荒地造林377万亩。根据国家林业局的核查,2000年和2001年湖南省退耕还林工程计划完成率、面积核实率和质量合格率均达到100%。前不久,湖南省被国家林业局授予全国营造林质量最高奖——“国家营造林质量奖”。湖南省抓退耕还林工作的经验很多,省里还要做详细的介绍,主要有这么几点:一是党政领导高度重视,一把手亲自抓。省委、省政府高度重视退耕还林工作,2000年试点初就成立了以庞道沐副省长为组长的退耕还林工作领导小组,在林业厅设立办公室并及时解决了编制和经费。湘西自治州州委书记彭对喜、州长武吉海先后多次带领州直各有关部门到州林业局和各县市进行现场办公,解决退耕还林工作中的实际问题,特别是按州财政每亩补助1元、县市财政每亩补助10元的标准,落实了退耕还林工作经费。二是严格把握国家政策,在具体工作中坚持“十不准”,提出了不准毁林造林、不准林粮间作、不准克扣钱粮补助等十项要求。三是统一操作和考核标准,规范工程管理。在种苗、造林方面制定了20多项技术标准,颁布了营林工作目标管理考核办法,并通过县级自查、市州抽查、省级复查和工程专项检查相结合,严把工程质量关。四是加强政策和技术培训,全面提高工程管理者和建设者的素质。全省采取逐级培训的方式,及时对全省各个层次政府领导、工程管理人员、技术骨干等进行了培训。湘西自治州坚持先培训后施工,全州共举办各种形式的培训班328场次,培训各类人员5600多人次,使各级干部和工程技术人员对退耕还林的政策和技术要求清清楚楚。五是切实搞好退耕还林工程与产业结构调整、扶贫开发和农村能源建设的结合,提高工程建设成效。湘西州因地制宜实行林药、林竹、林草结合,以龙头企业为依托,把湘西建成全省乃至全国重要的农畜产品和楠竹基地。投入资金2000多万元,建设沼气池1.8万个,节柴、节煤灶19万个。六是加强后期管理,建立了以乡镇制定管护制度、以村制订护林公约、每户都明白护林道理的护林机制。一些地区还按划定的面积和地块,专门配备了护林员,签订了护林合同。湖南省及湘西自治州的这些先进经验和做法,对全国各地都很有指导意义。
  下面,我讲几点意见,供大家讨论。
  一、一年来退耕还林工作的简要回顾
  (一)工程进展情况
  今年退耕还林工程在25个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动,年初安排退耕地造林3400万亩、宜林荒山荒地造林3993万亩,下半年又追加计划任务退耕地造林570万亩、宜林荒山荒地造林630万亩。据统计,到11月底,全国共完成退耕地造林2963万亩,占年初计划的87.1%,占全年计划总任务的74.6%;宜林荒山荒地造林3235万亩,占年初计划的81.0%,占全年计划总任务的70.0%。目前,北京、内蒙古、辽宁、河南、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10个省(区、市)和新疆生产建设兵团已经完成退耕地造林计划总任务的90%以上,天津、安徽、江西、湖南、广西、海南、重庆、西藏7个省(区、市)完成退耕地造林计划总任务不到60%;内蒙古、河南、云南、甘肃、青海、宁夏6个省(区)完成了宜林荒山荒地造林年度计划总任务的90%以上,天津、山西、安徽、江西、湖南、海南、重庆、西藏、新疆9个省(区、市)完成宜林荒山荒地造林年度计划总任务不到60%。下半年追加了计划任务的山西、黑龙江、安徽、湖南、海南、重庆、四川7省(市),完成今年退耕还林计划的任务非常艰巨。
  (二)开展的主要工作
  2002年是退耕还林工程全面启动的第一年。为确保工程健康推进,确保2002年任务的全面完成,国家有关部门和各地做了大量的工作:
  一是及时下达了年度计划,落实了责任。五部委分别于2001年11月15日、2002年1月19日和2002年8月30日分三批安排了今年的退耕还林计划任务。2月底,国家林业局审核并批复了省级实施方案。为强化在建国债项目的管理,确保国家退耕还林工程建设任务的全面完成并达到质量要求,把退耕还林目标、任务、资金、粮食、责任“五到省”的要求落到实处,3月中旬国家林业局会同国家计委与各省(自治区、直辖市)人民政府签订了退耕还林工程2002年建设任务、工程质量责任书,明确了有关部门和各省级人民政府的职责。今年,为保障退耕还林工程的顺利开展,国家计委、财政部、国家林业局及时下达了种苗和造林费补助、现金补助及粮食补助资金,国家粮食局组织了粮食调运。各地也及时下达了计划,层层签订了责任状,将退耕还林任务落实到千家万户和山头地块。
  二是完善了政策。为适应退耕还林工程全面启动的需要,促进退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进,在认真总结近3年试点工作的基础上,针对试点中出现的一些新情况、新问题,国家林业局会同有关部门对国发[2000]24号文件的有关政策规定提出了补充、修改的建议,今年4月国务院以国发[2002]10号文下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。各地及时制定了具体的实施意见,落实了地方配套政策。同时,经过多次修改完善的《退耕还林条例》和《退耕还林工程规划》即将上报国务院审批。
  三是针对退耕还林工程全面启动后出现的问题,加强了对各地工作的指导。今年以来,国家先后四次召开了退耕还林电视电话会议、工作座谈会和现场会,对工程建设中存在的问题及时提出了整改要求。为提高工程县级领导的政策和管理水平,国家林业局在中组部的支持下还举办了3期退耕还林工程建设县级领导干部研究班。各省也相应分级进行了培训。
  四是制定并出台了各种管理办法,规范了工程管理。财政部制定了《退耕还林工程现金补助资金管理办法》,国家粮食局修改了《退耕还林工程粮食供应管理办法》,国家林业局又起草了退耕还林工程招投标、工程监理、报帐制管理办法及效益监测实施方案、规划设计系列技术规程和标准等。各地也根据实际需要,修改、完善了试点期间的各种管理办法,有的省新制定了招投标、工程监理、档案工作、林权证发放等管理办法。
  五是在县级自查、省级复查的基础上进行了退耕还林工程造林实绩核查。特别是为进一步加大工程管理力度,确保工程建设质量,提高国家投资效率,国家林业局决定从今年起开展工程管理实绩核查。刚才,鸿文同志已经通报了工程管理实绩核查结果,希望大家学习各地好的管理办法,改进不足之处,进一步重视和搞好退耕还林工程的各项管理工作。
  (三)主要经验和做法
  2002年退耕还林任务是前3年试点任务总和的2.5倍,为保证退耕还林工程的顺利启动和健康发展,各地开展了卓有成效的工作,创造了许多好的经验。今年3月底朱镕基总理在山西考察时,将实施退耕还林的基本经验概括为“林权是核心,给粮是关键,种苗要先行,干部是保证”。这也是确保退耕还林工程成功的几个关键环节。各地开展退耕还林的主要经验和做法有:
  一是广泛宣传发动和组织培训,让政策深入人心。退耕还林工程的出发点和落脚点都是为了广大群众的根本利益,通过退耕还林达到改善生态环境、增加农民收入、实现经济社会可持续发展的目标。各地利用会议、广播、电视、报纸、标语、政策宣讲团等多种方式,广泛深入宣传退耕还林的重大意义和政策措施,做到了几乎天天报刊上有文章、广播上有声音、电视上有图像,使广大群众逐步由“要我退”变为“我要退”,甚至抢着退,为工程的顺利实施创造了良好的舆论氛围。此次管理实绩核查中,核查组随机调查了263户农户,有96.2%的农户了解国家的退耕还林政策。同时,各地加强对管理人员、技术人员和农民的政策、技术培训。通过深入细致的宣传、发动和培训,不仅使广大干部群众了解了国家政策,掌握了退耕还林技术,增强了退耕还林的主动性,而且还吸引了部队、妇联、共青团等各种社会力量参与退耕还林工程。很多地方出现了多年未见的“山上红旗迎风飘,男女老少齐上阵”群众大会战搞退耕还林的壮观场面。湘西州2万多名在外打工的农民也纷纷回乡参加退耕还林。贵州省关岭县人武部组织了3个营的民兵预备役部队,承担了全县的退耕还林任务。广西、贵州等一些地方把暂时找不到工作的大中专毕业生组织起来,参与工程建设管理,解决了目前实施退耕还林工程林业技术力量不足的问题,又为大中专毕业生提供了为家乡做贡献的舞台。
  二是明确责任,加强检查督促。加强领导,落实目标责任制,是搞好退耕还林工作的组织保障。在退耕还林工程实施过程中,各级政府层层落实了目标责任制,签订了责任状,明确行政首长为第一责任人。地方各级政府和各级林业部门分别签订责任书,推行“双线”目标责任制,做到一名行政干部和一名技术人员承包一个区域。广西平果县领导干部和技术人员还交纳了风险抵押金。在明确责任的同时,各地普遍加强对责任落实情况的检查监督。各级政府、人大、政协定期不定期组织检查组对退耕还林工程展开检查。很多地方党委、政府把退耕还林纳入日常督查范围,吉首市坚持每10天督查通报一次。贵州省安顺市委书记亲自找省级检查中任务完成比较差的县委书记和乡镇党委书记谈话,督促抓好退耕还林工作。关岭县在造林季节每10天召开一次由各乡镇一把手参加的退耕还林调度会,县委书记、县长亲自到会督战。山西、吉林、湖南、广西、四川、云南等省区纪检、监察、林业等部门共同制定了在退耕还林工作中违纪行为党纪政纪处分规定,并联合开展了退耕还林工程的执法监督工作。一些地方实行了退耕还林奖惩制度,并落实了奖惩经费,河北省灵寿县等对退耕还林验收不达标的乡镇长、书记降职使用,辽宁省阜新县提出“树栽活、人有奖,树栽不活、人下岗”的口号。地方党委、政府的高度重视,是退耕还林工作健康发展的重要保证。
  三是引入新的管理方式,全面加强工程管理。为切实提高退耕还林工程的质量和成效,使其真正走上规范化管理的轨道,各地在工程建设中积极推行工程招标制和质量监理制,极大地提高了管理水平。如: 贵州省在荒山造林中引入招标制,落实了宜林荒山荒地造林任务,提高了造林质量;宁夏自治区推行苗木公开采购招标制,提高了苗木质量,降低了成本;湖北省推行检查验收招标制,增强了检查验收单位和检查验收人员的责任意识,保证了检查验收结果的真实性和客观性,节约了工作费用,并大大减轻了基层林业部门的负担;湖北、四川、贵州、甘肃、青海等省实行工程监理制,由过去的结果管理转变为过程管理,保证了工程的进度,提高了工程的质量。
  四是加强档案信息管理,为政策兑现和宏观决策提供可靠的依据。及时、准确的信息和健全的档案,是宏观决策、检查验收和政策兑现的重要依据。档案管理是退耕还林工程建设的重要基础工作,关系到农民和国家的利益。贵州省林业部门与档案部门密切协作,坚持档案工作与工程实施同步推进,河北、湖北、云南等省像抓工程质量管理一样抓档案管理,保证了退耕还林工程档案的完整与安全,增强了档案为工程建设服务的功能。同时,为适应退耕还林工程信息量大、政策兑现期限长的需要,贵州、广西、重庆等地开发推广了信息管理系统,建立了退耕还林工程数据库、实施方案、作业设计、检查验收、证卡打印等标准化管理模式,实行工程数据的自动统计、分析和查询,推动了工程管理科学化、规范化、现代化的进程。
  五是实行封禁管护,保护退耕还林成果。很多地方吸取以往因为没有实行彻底封禁致使年年造林不见林、年年种树不见树的经验教训,把封禁作为退耕还林后管护的关键措施,对退耕地和荒山荒地造林实行大面积封禁,防止人畜破坏植被,借助大自然的自我修复能力恢复生态。在实现全面封禁的同时,积极推行舍饲圈养,把以破坏生态为代价的传统放牧方式,转变到以生态建设和保护优先的新的发展轨道上来,既促进了林草植被的快速恢复,又加快了畜牧业的发展,走上了“粮下川、林(草)上山、羊进圈”良性发展的路子。陕西省吴旗县在封山禁牧的基础上,大力开展退耕还林还草,全县林草覆被率由1997年的13.2%提高到目前的18.7%,昔日的荒山秃岭已初步显现绿色生机。陕西省在前不久召开的全省退耕还林现场经验交流会上决定,全省全面实行封山禁牧。青海省政府颁布了《禁垦令》、《禁伐令》和《禁牧令》,为实行封山禁牧提供了法律依据,各地还制定了具体实施办法,明确了处罚措施。
  六是大力培育后续产业,努力实现稳得住、不反弹。发展后续产业是协调退耕还林工程建设中国家、地方、农民三者之间的利益关系,调整农村产业结构,促进地方经济发展,为农民的长远生计开辟新的增收渠道,巩固生态工程建设成果的必然要求。很多地方在实施退耕还林工程中高度重视后续产业的培育,思路清晰,并不断创新机制,优化模式,扶持龙头企业,建立具有区域优势的、能替代传统产业的生态经济型产业,实现生态增效、经济增收“双赢”的目标。四川省按照“三个确保”(确保生态目标、确保群众生计、确保工程质量)和“三个结合”(与农业综合开发、农村经济结构调整、扶贫攻坚相结合)的思路,统筹规划,合理布局,突出重点,分类指导,积极探索生态林草模式、林草牧模式、林竹纸模式以及林药间种、林茶间种、林桑间种等多种行之有效的治理模式,采取公司+农户、工厂+基地等经营形式,大力扶持龙头企业,实行产业化经营,在实施退耕还林的过程中培育了生态旅游、木竹培育、养殖、经济林果等后续产业,较好地解决了国家要生态、地方要发展、农民要增收之间的矛盾,既壮大了地方经济,增加了农民收入,又提高了生态效益,增强了干部群众退耕还林的积极性。
  (四)目前仍存在的主要问题
    今年以来,由于退耕还林工程全面启动、工程范围急剧扩大而出现的一些突出问题,如生态优先的原则没有充分体现、建设重点不突出、工程建设组织领导不到位、宜林荒山荒地造林的积极性不高、基础工作不扎实等问题引起了各地的重视,经过整改,总体上有很大改进。但通过近期开展的退耕还林工程管理实绩核查,发现还有一些问题比较突出:
  一是工作开展不平衡。第一,对工程管理的重视程度差别较大。有的地方落实了管理机构、管理人员和管理经费,各项工作有条不紊地开展。而有的地方虽然成立了专门的管理机构,但管理人员少,工作经费缺乏,工作处于应付状态。目前,只有12个省退耕办落实了专职人员编制,个别省一半工程县没有成立领导机构,工作经费缺口较大。第二,工程进展极不平衡。有11个省(区、市)完成了年初计划总任务的90%以上,同时有5个省(区、市)还没有完成年初计划总任务的60%。第三,建设成效差别较大。有的地方因地制宜选择植被恢复模式,实现了生态、经济、社会三大效益的最优化。而有的地方造林树种选择不当,植被配置模式单一,造林成活率低,难以较快地发挥效益。
  二是一些地方对国家政策把握不准。今年,由于很多县没有试点的经验,一些新启动的县对国家政策把握不准,对有关标准、办法理解不透,出现了林粮间作、退耕地造林经济林比例超过20%、将在耕的基本农田纳入退耕还林、片面强调集中治理而出现全退户等现象。
  三是作业设计不能按要求进行。一些地方没有认识到作业设计的重要性,把作业设计当成一般性的工作去应付,或先施工后设计。有的地方由没有资质的单位进行设计,作业设计质量达不到要求。有些省级林业部门没有对作业设计进行把关,有的省作业设计审批率只有70%。
  四是种苗准备不充分。据调查,约有四分之一的工程省和工程县自己的种苗满足不了本地退耕还林工程的需要。特别是退耕还林工程大规模开展后,很多地方准备不足,为了完成任务有什么苗就栽什么苗,没有做到适地适树,达不到工程建设的目的。有的种苗不具备“一签两证”,不合格种苗也上山造林。
  五是林权证发放严重滞后。据管理实绩核查,已着手开展林权证发放工作的县数只占全部工程县的21.2%,2001年度退耕还林地已发放林权证的面积比例仅为9.5%,有些省退耕还林地林权证的发放工作还没有开始,某种程度上影响了“个体承包”政策和管护责任的落实。
  六是后续产业培育没有引起足够的重视。应该说除高寒山区和严重干旱缺水地区外,退耕还林工程区大多具备发展后续产业的条件。由于国家对退耕后还生态林的给予8年的粮款补助,一些地方政府还没有意识到发展后续产业的紧迫性,仍然把主要精力放在争任务上,认为目前把任务拿到手,把树种活就可以拿到国家的补助,对怎样使农民形成长远生计、培育什么样的后续产业、怎样培育后续产业考虑较少。
  造成上述问题的原因,有客观因素,但主要是主观因素。从客观上看:一是计划下达晚,特别是计划下达到县的时间较晚,影响了宣传发动、种苗准备、作业设计、整地等工作的开展;二是新启动的工程县缺乏经验;三是地方机构改革和换届,人员变动大,领导精力分散或者对工作不熟,影响了工程组织实施。从主观上看:一是思想认识不到位。一些地方的领导对退耕还林工程的重大意义认识不够,对做好各项工作的难度认识不足,工作措施不力。二是对退耕还林工作重视不够,机构、人员和工作经费得不到落实。一些工程省和工程县的退耕办人员少,技术力量薄弱,不少地方基层林业部门的技术力量因调整、精减而被削弱,难以胜任繁重的工作。三是检查监督不力。布置工作多,检查监督少,工作落实不到位。责任状签的多,检查考核少,工作流于形式。
  从总体上看,退耕还林工程全面启动一年来,各级各有关部门抓这项工作是积极的,工作开展是有序的,工作效果是显著的。我们相信,只要我们坚持以“三个代表”重要思想为指导,以对党和人民高度负责的态度努力工作,全国退耕还林工作一定能够健康发展。
  二、认真贯彻落实十六大精神,进一步增强做好退耕还林工作的责任感和紧迫感 
  刚刚结束的十六大,是我们党在开始实施社会主义现代化建设第三步战略部署的新形势下召开的一次十分重要的代表大会。大会把“三个代表”的重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论一道确立为我们党必须长期坚持的指导思想,从而确立了“三个代表”重要思想的历史地位。大会以高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻“三个代表”的重要思想,继往开来,与时俱进,全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化,为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗为主题,向全党和全国各族人民指明了前进方向和奋斗目标。按照中央的要求,深入贯彻党的十六大精神,把全党和全国各族人民的思想统一到十六大精神上来,同心同德地完成十六大确定的各项任务,确保党和国家在新世纪新阶段奋斗目标的胜利实现,是全党当前和今后一个时期的首要政治任务。
  党的十六大精神,是新世纪新阶段全党全国各项工作的根本指针,也是做好新形势下林业各项工作的总纲。为此,国家林业局党组就认真学习贯彻十六大精神,对全行业提出了要求,要切实把学习贯彻党的十六大精神作为首要政治任务,用“三个代表”重要思想统领林业工作全局。必须以与时俱进的精神状态不断开创林业跨越式发展的新局面;必须把解放和发展生产力作为林业建设的第一要务;必须最广泛最充分地调动一切积极因素参与林业建设;必须增强执政兴国观念,以高度的责任感和使命感抓好林业工作。
  退耕还林是当前我国林业工作的重要内容,认真贯彻落实十六大精神,要求我们必须对新时期的退耕还林工作有一个全新的认识,要切实把认识统一到十六大精神和“三个代表”重要思想的本质要求上来。
  第一,退耕还林是“三个代表”重要思想在林业工作中的具体实践和突出体现。通过退耕

国家林业局副局长 李育材 (2002年5月13日)

这次工作座谈会,是退耕还林工程全面启动以来,继1月10日、5月10日两次电视电话会议之后,国家林业局召开的又一次非常重要的会议。会议的主要任务是:以“三个代表”重要思想为指导,贯彻两次电视电话会议的精神,认真学习和贯彻落实《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号),分析当前退耕还林面临的新情况,研究解决存在的问题,进一步认清形势,统一思想,提高认识,增强林业作为退耕还林工程主管部门的责任感、使命感和紧迫感,齐心协力,开拓进取,以求真务实的精神和扎实的工作推动退耕还林继续发展。
  下面,我讲四点意见,供同志们讨论。
    一、当前退耕还林面临的新形势
    今年是退耕还林工程全面启动的开局年,退耕还林面临着非常好的时机和条件。
    (一)党中央、国务院对退耕还林工作更加重视
  实施退耕还林是以江泽民总书记为核心的党的第三代领导集体的英明决策,是国家实施西部大开发的根本和切入点。工程启动以后,党中央、国务院更加重视,提出了新的更高的要求。今年3月28日,江泽民总书记在陕西考察工作时指出,生态环境建设不仅关系到西部地区的发展和人民生活的改善,也关系到整个中华民族的生存和发展环境,一定要坚持不懈地抓好。要认真搞好天然林保护、防沙治沙和退耕还林等重点工程。中央农村工作会议强调,把退耕还林作为今年农村工作的一项重要内容来抓。朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》中指出:“两年多的试点证明,在中西部一些地方实行退耕还林(包括还草、还湖),既是改善生态环境,促进农业结构调整的重大举措,也是直接增加农民收入的有效途径。目前粮食等农产品供给充足,是加快退耕还林的良好时机。今年要进一步扩大退耕还林规模,推进休牧还草,加快宜林荒山荒地造林步伐。要坚持因地制宜,加强分类指导,认真落实退耕还林的各项政策,完善配套措施,抓紧培育和供应优良种苗,保证退耕还林质量。”3月29日至4月2日,朱镕基总理在山西考察时还指示,要认真总结各地试点经验,进一步完善政策,落实配套措施,妥善解决新问题。并将退耕还林的基本经验高度概括为,“林权是核心,给粮是关键,种苗要先行,干部是保证”。要求各地要认真搞好科学规划,突出重点,因地制宜,防止一哄而起。可以说,这些新的要求就是我们当前的行动指南,也是我们做好退耕还林工作的强大动力。
    (二)退耕还林的政策进一步完善
  为了进一步明确退耕还林的政策措施和要求,2000年9月国务院以国发[2000]24号文下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》,使退耕还林试点工作有了明确的政策依据。在认真总结近3年试点工作的基础上,针对试点中出现的一些新情况、新问题,今年4月国务院以国发[2002]10号文又下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,对24号文件中规定的政策措施作了修改、补充和完善。10号文件补充的主要内容是,进一步明确退耕还草的补助年限为2年;种苗费的发放方式由各省根据实际情况确定;未承包到户和休耕的坡耕地不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策范围等。并提出要结合退耕还林工程开展生态移民、封山绿化,开展农村能源建设,实行封山禁牧、舍饲圈养,加强川地、缓坡耕地的农田基本建设等。这两个文件是指导退耕还林工作的纲领性文献,各级林业主管部门尤其是领导干部,要认真学习领会文件精神,做好贯彻落实。
  (三)社会各界更加关注退耕还林工作
    退耕还林一直是国内外关注的焦点。随着工程的启动,退耕还林更是引起了社会的巨大反响。今年的全国人大、全国政协会议期间,退耕还林成了代表们谈论的热门话题,许多代表、委员积极为退耕还林献计献策,有关退耕还林内容的人大建议和政协提案大幅度增加。全国政协的领导同志也非常关注退耕还林工作,4月初杨汝岱副主席亲自带队对云南、四川的退耕还林工作进行了专题调研。部队和全国妇联等部门也多次与我们联系,积极要求参与退耕还林工作。各新闻媒体对退耕还林也给予了极大关注,中央电视台在新闻联播等频道、各栏目大篇幅宣传报道了退耕还林,并在西部频道新开设了退耕还林栏目;中央人民广播电台、人民日报、经济日报等各大新闻媒体多次聚焦退耕还林,其中经济日报还派出记者专程到四川、云南、陕西、宁夏等省区调查采访,发表了《退耕还林西部行》6篇连续报道。国外的有识之士盛赞退耕还林是中国的伟大创举,退耕还林工程是可以与世界上任何一个生态工程相媲美的工程。许多海内外的专家学者、工商企业界人士还经常向我们咨询有关情况,并表示愿意为退耕还林出力,为祖国的生态建设大业做贡献。可以说,退耕还林充分体现了全社会办林业的新突破。
    (四)广大干部群众退耕还林积极性空前高涨
  通过近3年的试点,广大干部群众切身感受到了退耕还林带来的好处和变化:退耕还林工程实施后,南方先期试点的一些地区水土流失严重的状况得到缓解,一些流域的河水变清,生态环境改善,旅游业、畜牧业等相关产业得以促进,地方经济得到发展。有退耕还林任务的农民不但在大灾之年口粮未受影响,而且收入还有所增加,逐步走向脱贫致富。正是因为这些变化,在今年国家退耕还林计划已经大幅度增加的情况下,许多地方仍然主动要求加快治理进度,扩大退耕还林规模。陕西省榆林地区连续5年遭受自然灾害,提出与其“年年救灾,以粮保命”,不如“扩大退耕还林,以粮换生态”。 据四川省调查结果,96%的农民对退耕还林表示满意,干部群众热情高涨,主动参与,许多地方出现了争着干、抢着干的局面。
  退耕还林面临的有利形势和宽松环境,给我们做好工作增添了信心和力量。同时,退耕还林工程是一项涉及到生态、经济、社会、政治的复杂的系统工程,林业部门作为工程主管部门,必须认清形势,统一思想,增强责任感、使命感和紧迫感,与时俱进,埋头苦干,努力实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”。
365bet亚洲官方投注:李育材副局长在退耕还林工程检查验收培训班上的讲话,李育材副局长在国家林业局退耕还林工作座谈会上的讲话。    二、近期工作的简要回顾
    2002年国家计划安排退耕地造林3400万亩,宜林荒山荒地造林3993万亩。从前四个月的总体情况看,各项工作稳步推进,成效显著,退耕还林工程进展顺利。
    (一)国家加大了退耕还林的管理力度,工程管理逐步规范
    一是及时组织审核批复了省级年度实施方案。今年1月,五部委局联合下发了2002年退耕还林任务计划,并明确要求:“各地要按照全面规划、突出重点,先急后缓、分步实施的总体要求,根据国家下达的任务计划,抓紧编制省级年度实施方案,按相对集中、连片治理、按流域推进的原则,确定本年度工程实施县,提出科学合理的林种比例、树种选择、造林方式、植被配置模式及种苗组织等各种有效措施,把任务分解落实到县。实施方案编制完成后要尽快报国家林业局审核,经审核后的实施方案将作为国家检查验收的依据”。国家林业局据此及时下发了抓紧编制2002年省级退耕还林实施方案的通知,对如何编制省级实施方案进一步作了明确。各省的实施方案编制上报后,国家林业局退耕办会同有关司局进行了审核,并及时作了批复。这是退耕还林工程管理逐步走向规范的重要标志,也是林业行政主管部门严把规划设计关的具体体现。
  二是与省级政府签定了责任书,明确了责任。为全面落实“五到省”,让省级政府享有充分的自主权,同时承担起组织实施国家退耕还林工程的主体责任,3月18日国家林业局会同国家计委与各有关省(区、市)人民政府分别签订了退耕还林工程2002年建设任务、工程质量责任书。责任书明确了省级人民政府对本省退耕还林负总责、组织编制省级实施方案和各工程县编制作业设计、做好工程管理、监督工程实施、落实需由本级财政安排的经费及依法确定工程用地权属、组织核发林权证等责任。也明确了国家林业局作为工程主管部门负责审核省级年度实施方案、会同有关部门制定相关政策法规、负责加强质量管理、组织稽查、对工程建设进行检查监督和组织开展效益监测和评估工作等职责。责任书就是军令状。责任书一旦签定,退耕还林工程建设任务和工程质量就有了责任追究的法律依据。
  三是加快了退耕还林立法进程。2002年2月,国办发[2002]14号《国务院办公厅印发关于做好国务院2002年立法工作的几点意见和国务院2002年立法工作安排的通知》中要求“为了保证退耕还林工作的顺利开展,巩固退耕还林的成果,保护生态环境,促进经济和社会的可持续发展,制定退耕还林管理条例”。国务院将退耕还林条例纳入了今年的立法计划,并明确由国务院西部开发办和国家林业局共同负责起草。国家林业局和国务院西部开发办在充分调查研究的基础上,编写形成了《退耕还林条例》(征求意见稿),充分征求了各有关方面的意见,并组织召开了林业和法律方面的两个专家论证会。目前,已再次修改形成送审稿,将在会签有关部门后报送国务院法制办。
  四是加强调查研究,及时修订完善了有关标准、办法等。国家林业局组织了对包括退耕还林工程在内的春季造林情况的检查督导;针对各地在执行退耕还林生态林与经济林认定标准时出现的新情况,就退耕还林造林密度等问题开展了专题调研;继续修订完善了退耕还林规划;落实了一批2002年的退耕还林科技支撑项目等。
    (二)各省扎实有效地开展了退耕还林工程的组织管理工作
  一是及时分解落实了国家下达的计划任务。国家退耕还林任务计划下达后,各省有关部门及时研究,认真组织编制了省级实施方案,经国家林业局审核批复后,将任务计划安排到县,分解到乡镇,落实到了农户。二是各工程省层层签订了目标责任状,逐级明确了责任。如贵州省各级林业部门采取行政领导分片负责、巡回检查,技术干部分片承包、驻县指导的“双向承包”责任制,把造林任务完成情况与工资、奖金、职称评定、年终考核挂钩,确保了工程的顺利实施。三是及时开展了政策宣传和培训工作。特别是加大了新增工程实施区的政策宣传和培训工作力度。一些省组织编印了退耕还林文件汇编和退耕还林工程作业设计培训教材。山西省还组织由工程管理专家、造林专家、种苗专家、纪检监察干部等组成的退耕还林宣讲团,分赴各地,对退耕还林的意义、政策、技术、管理等进行宣传培训,深受各地的欢迎,推动了退耕还林工作健康发展。四是认真做好前期工作。各省在国家批准的省级实施方案的基础上,组织各工程县抓紧编制作业设计,将退耕还林任务落实到村、到户,落实到山头地块,落实到图表上,并认真组织审核;抓紧组织种苗供应及相关合同的签订等项工作,为工程的顺利实施奠定了基础。一些省还专门安排了前期工作经费。五是加强了工程监理等管理机制的探索。贵州、四川等省已制定退耕还林工程监理办法、实施细则等,对退耕还林工程重点县进行了监理。六是各省组织开展了对2001年退耕还林任务完成情况及1999年和2000年退耕还林保存情况的省级复查。目前,省级复查工作已近尾声。
    (三)退耕还林工程春季任务完成情况总体较好
    据统计,到目前为止,共完成退耕还林3134万亩,占2002年计划总任务7393万亩的42%;其中退耕地造林1710万亩,占计划任务3400万亩的50%,宜林荒山荒地造林1425万亩,占计划任务3993万亩的36%。其中,安徽省已全部完成年度退耕还林计划任务。完成退耕地造林任务50%以上的还有北京、河北、辽宁、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、贵州、甘肃、新疆和新疆生产建设兵团,完成宜林荒山荒地造林计划任务50%以上的还有辽宁、黑龙江、河南、湖北、湖南、甘肃和新疆生产建设兵团。
  三、当前退耕还林工程中出现的突出问题
  虽然退耕还林工程取得了初步成效,但也存在一些不容忽视的问题,有些问题还十分严重。对一些突出的问题,我在5月10日的电视电话会议上已经讲了,这里我还要再强调一下,希望同志们回去以后就这些问题在全省范围内作一次对照检查,并抓紧研究整改措施,使这些问题得到及时解决。
    (一)建设重点不突出
    国家实施退耕还林的根本目的是通过以粮代赈,增加植被覆盖、控制水土流失、改善生态环境,治理的重点是江河源头、大江大河两岸、湖库周围的陡坡耕地和风沙危害严重的沙化耕地。从目前情况看,建设重点不突出的现象比较普遍。一是由于国家实施退耕还林的政策优惠,地方政府和农民群众的积极性都很高,一些地区在分解计划时,实行利益均摊,任务分散,到处撒胡椒面,达不到集中连片治理的目的。二是因对生态环境脆弱、生态区位重要的地域没有安排任务或安排任务过少,重点不突出,一些地区江河两岸的“大字报田”依然醒目,急需治理的流域和区域得不到优先治理,违背了先急后缓的原则。三是有些地方没有把好作业设计关,做表面文章,搞形象工程,把退耕还林任务落实在国道两旁、铁路沿线、旅游景点等自然条件较好的区域,导致该退的陡坡耕地没有退下来,反而将生产条件较好的缓坡耕地甚至基本农田退了下来,违反了国家的政策规定。这里,我想明确强调一下,有些地区尤其是北方地区,把绿色通道工程完全作为退耕还林工程安排是错误的,要坚决制止。
   (二)退耕还林生态优先的原则没有得到充分体现
    退耕还林是一项生态建设工程,必须坚持生态优先的原则,把生态目标放在首位。但一些地方没有充分认识到这一点,忽略了退耕还林的生态主导地位。一是一些地方出于经济效益的考虑,对现行政策中的生态林和经济林比例规定不愿接受,认为退耕还林中经济林比例过小,要求调整现行政策,增加退耕还林的经济林比例。二是在具体操作中,对还经济林的比例政策把握不准,强调生态林和经济林的比例应以退耕还林总任务为基数来计算,而使退耕地造林的经济林比重超过了20%。三是在树种配置上,只单方面强调了经济效益,而对生态效益考虑较少,有些地方还在造林密度上作文章,随意降低标准。四是一些地方不作市场调查,盲目发展经济林,对营造的经济林,也没有按照要求采取必要的水土保持措施。五是一些地区林粮间作的现象比较严重。
    (三)落实宜林荒山荒地造林任务的积极性不高
    一是宜林荒山荒地较多的工程区,因退耕地造林和宜林荒山荒地造林的补助政策不同,只愿意承担政策相对比较优惠的退耕地造林任务,而不愿承担荒山荒地造林。二是现有的宜林荒山荒地多数立地条件较差,造林难度较大,一些地方对完成这样的荒山荒地造林任务存在畏难情绪。三是有些地区从总量上看宜林荒山荒地的数量充足,但在某个具体的行政区域范围内宜林荒山荒地与坡耕地的分布不相一致,在落实荒山荒地造林任务时不去主动创新机制,宜林荒山荒地造林的积极性得不到充分调动。四是有些地区对宜林荒山荒地的底数不清,某种程度上对宜林荒山荒地造林任务的安排存在一定的盲目性。
    (四)工程建设组织领导不到位
    退耕还林是一项复杂的社会系统工程,政策性强,涉及面宽,操作难度大,程序复杂,要做好规划设计、种苗供应、施工作业、检查验收、政策兑现、林地管护等环节的工作,需要有专门的组织管理机构和管理队伍。退耕还林工作开展以来,虽然各级地方政府都成立了领导小组,设立了办公室,但有些地方退耕还林办公室只挂了一块牌子,没有专职人员,管理经费不落实,难以发挥其应有的作用。个别试点较早、任务很重的省到现在还没有专门的工程管理队伍。这说明一些地方政府领导对退耕还林的认识还不到位,当地的林业主管部门也没有尽到应有的责任去争取,工作不力,要政策、争任务积极,而对工程的组织领导和实施管理没有引起足够重视。
  (五)基础工作不扎实
  因种种原因,一些地方的基础工作做得不好,达不到质量要求。一是没有作业设计或作业设计滞后。许多地方采取先造林,再补作业设计,有的地方虽然做到了先设计后施工,但作业设计质量不高,对作业设计审核把关不严。国家林业局要求各省、区、市林业厅(局)负责审核作业设计,据了解很多都没有做到。二是工程所需的图表卡册等准备不充分,工程档案还没完全建立起来,一些地方没有与退耕农户签订合同。长此下去,若干年之后就是一本糊涂账。三是对在册坡耕地和宜林荒山荒地的数据掌握不准,给计划任务的落实带来困难,个别地方将近年的毁林开荒地也纳入了退耕还林范围。四是信息调度工作难以适应工程管理的需要。一些地区对工程进展动态调度不力,心中无数。按照国家林业局关于退耕还林工程统计报告制度的要求,各地应及时上报月份和季度工程进展情况,并随时上报其他重要信息。但一些省并没有严格执行,出现各项数据没能及时上报或缺项漏报等情况,个别省到现在为止,一季度的工程进度统计数据还没有报上来,局退耕办三番五次地催要,也要不来,严重影响了退耕还林的宏观决策和管理。
  另外,退耕还林工作还存在其它一些不容忽视的问题:
  一是种苗生产供应不能适应工程建设的需要。种苗结构性矛盾依然突出,生态防护性能高、抗逆性强、生长快的种苗少;苗木质量普遍偏低,个别省区种苗缺口较大。
  二是政策宣传不到位。在宣传范围上,一些地区没有随着工程实施范围的扩大而相应扩大宣传范围,特别是对一些没有试点经验的地区宣传不够;在宣传的内容上,有些地方没有将国家的政策全部向群众交底,对群众还有所保留;在宣传的程度上,没有完全将政策宣传到千家万户,没有能够让每个农户都清楚国家政策。
  三是检查验收工作不能按要求进行。检查验收制度没有得到很好的执行。按照国家林业局的要求,今年4月底以前,各省应将2001年省级复查报告上报,以便及时组织国家级核查。但到目前为止,只有13个省级单位上报了省级复查结果,占应上报数的65%。在上报的复查报告中,有些省没有按照规定的技术要求执行,随意减少核查内容。
  四是确权发证不及时,后期管护不力。2001年12月,国家林业局专门下发了《关于做好退耕还林后颁发林权证工作的通知》(林资发[2001]544号),要求退耕还林经检查验收合格后及时发放林权证。但目前各地基本上还没有开展这项工作,没有及时给退耕农户一颗定心丸。由于林地、林木的所有权或使用权没有确定,再加上一些地方造林和管护的主体不一致,给后期管理造成严重影响,管护责任不明确,人畜破坏和病虫鼠害严重。
  五是对工程实施中出现的问题督查处理不力。对群众的举报不重视,相互推诿,使许多重要基层情况被掩盖,问题不能得到及时解决。一些省在具体操作过程中,方法不妥当,举报材料被层层下转,有的材料甚至转到被举报人手中,举报人员不但没有得到奖励,反而自身安全也受到威胁,打击了举报人的积极性,助长了歪风邪气的滋生蔓延等。
  以上这些问题都必须引起我们的高度重视。
    四、关于进一步做好退耕还林工作的几点要求
    针对当前退耕还林工作面临的新形势、新任务、新要求和出现的问题,各级林业主管部门要在各级党委、政府的领导下,本着对党和国家负责、对人民和历史负责的态度,实事求是地及时研究和解决问题,把“三个代表”重要思想落到实处,确保退耕还林工作顺利开展和工程的健康推进,把实事办好,把好事办实。下面,我提几点具体要求。
  (一)进一步统一思想,提高认识,切实加强退耕还林工作的组织领导
  退耕还林符合自然规律的客观要求,是遏制水土流失、减轻风沙危害、改善生态环境的必然选择;它顺应了当前经济发展形势特别是中国加入世界贸易组织的需要,是改变落后的农业生产方式、调整结构、增加农民收入的有效途径;也是实行积极的财政政策、拉动内需,促进地方经济发展并保持国民经济快速健康持续发展的重大战略举措。各地一定要统一思想,提高认识,进一步增强搞好退耕还林工作的责任感、使命感和紧迫感,从促进国家文明进步和民族长远发展的大局出发,切实把这项有利于人民殷实小康和子孙后代繁荣富足的德政工程、民心工程抓实、抓好。
    今年的退耕还林任务重,时间紧,工程质量要求高。为此,国家林业局会同国家计委与各省人民政府签订了退耕还林项目建设任务、工程质量责任书。各地要对照责任书规定的内容,逐条抓好落实。这里我再进一步强调三个问题:第一,要进一步加强对退耕还林工作的领导。目前,各工程省都相继成立了退耕还林工作领导小组。领导

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